La chambre basse sous la IIIe République et la IVe République

L’examen de la situation de la chambre basse – Chambre des députés sous la IIIe République, Assemblée nationale sous la IVe –, est révélateur de l’évolution du régime parlementaire en France, et renseigne sur la manière dont l’histoire de ces deux Républiques a pu influencer la rédaction de la Constitution de 1958.

La Chambre des députés de la IIIe République

Des institutions conçues dans une idée d'équilibre

Sous la IIIe République, placée à l’origine sur un relatif pied d’égalité avec le Sénat et le président de la République, la Chambre des députés s'affirme progressivement comme le lieu essentiel du pouvoir.

La Chambre est élue pour quatre ans au scrutin universel direct. Le mode de scrutin a pu varier occasionnellement, avec de 1919 à 1928 un système majoritaire mâtiné de proportionnelle, mais reste la plupart du temps fondé sur un scrutin majoritaire uninominal à deux tours.

Ses pouvoirs, très étendus, sont concurrencés par ceux, équivalents, du Sénat. Avec lui, elle vote la loi – dont le domaine n’est pas limité – au terme d’une navette égalitaire sans procédure de conciliation, élit le chef de l’État et révise les lois constitutionnelles.

Les parlementaires partagent l’initiative des lois avec le président de la République, et peuvent proposer des dépenses nouvelles, interpeller et renverser le Gouvernement. À partir de 1924, ils peuvent déléguer le pouvoir législatif au Gouvernement, dans le cadre de la procédure des décrets-lois.

La Chambre peut être dissoute par le président de la République, après avis conforme du Sénat, faculté utilisée une seule fois, en 1877.

La session parlementaire peut être close, après cinq mois, par l’exécutif.

Les lois constitutionnelles de 1875 avaient conçu les institutions autour de l’idée d’équilibre :

  • quasi-égalité entre les deux chambres pour ce qui est du pouvoir législatif ;
  • prérogatives larges pour le président de la République ;
  • absence de mention du chef du Gouvernement dans les textes.

Le rôle du président du Conseil place la Chambre des députés au centre du jeu institutionnel

Cependant, les incertitudes des premières années du régime aboutissent, dès 1879, à l'émergence d'un nouvel acteur fort, le président du Conseil, au détriment du chef de l’État.

Le président du Conseil, faute de pouvoir s’appuyer sur des prérogatives constitutionnelles précisément énumérées, doit utiliser celles attribuées au président de la République. Il gouverne donc grâce au soutien et à l’appui de sa majorité parlementaire et, singulièrement, de celle de la Chambre des députés.

La Chambre apparaît dès lors comme le lieu principal de l’exercice du pouvoir : c'est là que le président du Conseil vient chercher son investiture, en négociant la composition du Gouvernement, ainsi que son programme, avec les différents groupes parlementaires.

Le Sénat joue un rôle législatif important, qu’il s’agisse d’enrichir ou de bloquer le processus législatif, et affirme sa fonction de contrôle du Gouvernement, quand bien même il ne peut être dissous. Il renversera pas moins de dix gouvernements tout au long de la IIIe République.

Le régime aura du reste été marqué par des phases de grande instabilité ministérielle, un gouvernement durant en moyenne neuf mois. Cette forte précarité des ministères est liée d’une part au grand nombre des partis et des groupes parlementaires, et d’autre part à la facilité avec laquelle un Gouvernement peut être renversé, en raison notamment de la disparition, dans la pratique institutionnelle, de la menace de la dissolution.

L’Assemblée nationale sous la IVe République

Une volonté de créer un régime parlementaire autour de l'Assemblée nationale...

La IVe République tire certaines leçons du régime de 1875, en institutionnalisant la fonction de président du Conseil, en diminuant les pouvoirs de la chambre haute et du président de la République, et en faisant de l’Assemblée nationale le cœur du régime.

L'Assemblée nationale est élue au suffrage universel direct, à la proportionnelle, ce qui conduit à un certain éclatement des partis et des groupes. Ses pouvoirs sont très étendus : jusqu’en 1954, elle vote seule la loi – dont le domaine n’est pas limité –, le Conseil de la République (nom du Sénat sous la IVe République) se contentant de donner un avis.

Après 1954, le Conseil de la République participe au vote de la loi, mais en cas de désaccord, l’Assemblée peut faire prévaloir sa volonté. Elle met seule en cause la responsabilité du Gouvernement. Les députés peuvent proposer, hors du cadre budgétaire, la création de nouvelles dépenses. L’Assemblée participe, avec le Conseil de la République, au pouvoir constituant et à l’élection du chef de l’État. Le Gouvernement peut la dissoudre, mais dans des conditions très restrictives (une seule dissolution, en 1955).

... qui aboutit rapidement à des situations de blocage et d'instabilité chronique

Cependant, le régime fait rapidement preuve d’immobilisme et s’enferre dans une instabilité ministérielle chronique. L'impact conjugué du mode de scrutin et de la présence à l’Assemblée nationale de partis hostiles au régime (communistes, gaullistes) réduisent singulièrement les possibilités de coalitions majoritaires, contraignant les présidents du Conseil à de longues négociations, soumises aux revirements d’une poignée de députés misant sur un changement de Gouvernement.

Par ailleurs, l’absence de moyen de pression du Gouvernement dans la procédure législative (il ne détermine pas l’ordre du jour), l’interdiction de déléguer le pouvoir législatif, la faiblesse de la seconde chambre, qui ne peut tenir lieu de contre-pouvoir (malgré un renforcement de son rôle législatif en 1954), la quasi-impossibilité d’utiliser la dissolution, et le mode de scrutin se révèlent des handicaps déterminants, qui expliquent en partie la facilité avec laquelle le régime s’effondre en 1958.

Une leçon pour le constituant de 1958

Ces deux expériences inspirent profondément le constituant de 1958, qui s’attache à instaurer un régime de parlementarisme rationalisé dans lequel le Gouvernement dispose d’instruments puissants pour imposer sa volonté à la majorité de l’Assemblée nationale : maîtrise de l’ordre du jour, vote bloqué, régime des sessions, procédures spéciales sur certains textes, engagement de responsabilité sur tout ou partie d’un texte, dissolution. Le domaine de la loi est strictement défini. Les parlementaires perdent le pouvoir de proposer des dépenses supplémentaires.

À la toute-puissance des assemblées (IIIe République), puis de la seule Assemblée nationale (IVe République), succède un régime dans lequel l’exécutif prend la main vis-à-vis du législatif.