Les évolutions du mode de gouvernance de la sécurité sociale

L’histoire du gouvernement de la sécurité sociale permet d'isoler, très schématiquement, trois périodes marquées par des préoccupations et des modes de gouvernement spécifiques. Ce qui témoigne d'un système qui, loin d’être inerte, s’adapte à des contraintes tant internes qu'externes. Au prix d'un manque de lisibilité d'ensemble ?

La démocratie sociale (1945-1967)

La première période de gouvernement de la sécurité sociale (1945-1967) – celle des "pionniers" – est caractérisée par une double ambition :

  • construire un système couvrant les principaux risques sociaux (maladie, vieillesse et famille), à un moment où le pays sort exsangue de la guerre ;
  • parachever le système démocratique en y intégrant une classe ouvrière en pleine expansion, mais jusque-là considérée avec suspicion. Cette entrée dans la communauté nationale se fera par une délégation de gestion de la sécurité sociale de l’État aux "intéressés eux-mêmes" (à savoir les salariés). On emploiera, pour qualifier ce système et son gouvernement, l’expression de "démocratie sociale".

À l’époque, tout concourt à ce choix. Des raisons stratégiques :

  • d’inspiration bismarckienne, la sécurité sociale française puise ses ressources dans les cotisations salariales et patronales directement mobilisables ;
  • par ailleurs, on assiste alors à l’augmentation du nombre de salariés, le salariat devenant peu à peu la norme. Il n’est donc pas illégitime que cotisants et bénéficiaires soient responsables du système.

Mais ce choix de gestion est également politique. Dans un contexte historique où la gauche – et notamment le Parti communiste – est majoritaire et où une part importante des salariés est syndiquée, confier un pan essentiel de l’État providence à la classe ouvrière revient à lui accorder un rôle politique reconnu. Comptable de fait de la sécurité sociale qui est devenue un droit inscrit au préambule de la Constitution de 1946, elle se transforme en acteur responsable.

Concrètement, cette démocratie sociale se traduit par les élections sociales qui permettent aux salariés cotisants d’élire directement leurs représentants aux conseils d’administration des organismes. Ces conseils sont alors dotés de larges pouvoirs : vote du budget, nomination des directeurs de caisse et des agents de direction, implication directe des administrateurs dans la politique des caisses notamment en matière d’action sanitaire et sociale, etc.

Cependant, cette "démocratie sociale" est placée dès son institution sous étroite surveillance de l’État qui garde deux prérogatives essentielles : la fixation du niveau des cotisations sociales prélevées sur les salaires et de celui des prestations versées aux assurés.

L’ère du paritarisme (1967-1996)

Le passage de la "démocratie sociale" – système politique s’intégrant dans l’économie générale de la démocratie – au paritarisme – système technique caractérisant le mode de fonctionnement de l’institution – est lié à de multiples facteurs.

  • Tout d’abord, des facteurs sociétaux. Paradoxalement, au fur et à mesure que la sécurité sociale se développe tant en termes de prestations versées (types, montants) que de populations couvertes (extension des bénéficiaires), la vision des assurés sociaux se modifie.
    D'un objet politique, fruit des luttes sociales et des revendications d’un "monde meilleur" issues de la Libération, la sécurité sociale se transforme en institution redistributive, c’est-à-dire pourvoyeuse de prestations sociales. La vision du système devient moins politique et plus utilitariste.
    Cela se traduit concrètement par le passage en 1967 de l’élection des administrateurs par les salariés à leur désignation par les organisations syndicales, marquant, symboliquement cet éloignement.
  • Ensuite, des facteurs politiques. La période politique particulière de la Libération, qui a permis la naissance de la sécurité sociale, voit également le retour de la démocratie et, avec elle, de ses jeux d’alliances et d’oppositions. Le gouvernement de la sécurité sociale n’échappe pas à cette règle. Cela se traduit moins par une contestation de l’existence du système qui s’ancre dans le paysage social français que dans des jeux d’opposition entre acteurs syndicaux. Dans un monde syndical morcelé entre plusieurs organisations concurrentes, les oppositions et les luttes d’influence entre syndicats, qu’ils soient d’employeurs ou de salariés, sont peu propices à l’efficacité d’un système dans le fonctionnement duquel ils doivent jouer un rôle majeur. Ce risque de paralysie est encore accentué par le rôle de l’État qui ne délègue aucune responsabilité majeure aux partenaires sociaux, et notamment la possibilité de fixer les montants des prestations ou des cotisations. Administrateurs des organismes, les organisations syndicales voient finalement leur rôle limité à une gestion restreinte des caisses de sécurité sociale peu propice à un réel dynamisme de cette forme particulière d’action publique.
  • Enfin, des facteurs institutionnels et organisationnels. Le développement des prestations, leur plus grande complexité de gestion, mais également l’apparition et le maintien de façon durable de déficits, concourent au renforcement des directions salariées qui s’autonomisent de fait par rapport aux administrateurs. La recherche d’une plus grande efficacité managériale et gestionnaire accentue la dichotomie et l’éloignement entre direction politique et technique, les organisations syndicales se retrouvant "cantonnées" à une supervision de l’activité des organismes qui va devenir de plus en plus réduite au fil du temps et des évolutions institutionnelles.

Du paritarisme à la gouvernance (depuis 1996)

Dans un environnement complexe et évolutif, et au regard de l’importance des missions et des enjeux financiers que représente la protection sociale, la sécurité sociale s’inscrit pleinement dans un système de "gouvernance", au sein duquel les interactions et les échanges entre des acteurs aux rôles et aux statuts différents deviennent la norme.

Au cœur de la protection sociale, la sécurité sociale est en constante évolution. Elle est ainsi confrontée à des mutations de ses missions qui deviennent :

  • de plus en plus diversifiées de par leur organisation par risques (maladie, famille, vieillesse, recouvrement) gérées à partir de 1967 par des branches différentes. Par ailleurs, au sein des différents risques, les organismes versent un plus grand nombre de prestations à un public de plus en plus nombreux ;
  • de plus en plus complexes. Ainsi, la mise sous condition de ressources de la grande majorité des prestations et leur ciblage plus grand nécessitent un travail plus lourd pour les organismes (contrôle et calcul réguliers des droits et des situations sociales et professionnelles par exemple) ;
  • de plus en plus étendues dans leur champ d’intervention : loin d’être cantonnées au seul versement de prestations, les caisses investissent des champs nouveaux. On pourra citer, par exemple, la politique de la petite enfance ou la lutte contre la précarité en branche Famille, la politique de gestion du risque en branche Maladie.

Parallèlement, l’environnement institutionnel se diversifie et le nombre des partenaires de la sécurité sociale s’accroît (conseils généraux pour les caisses d’allocations familiales, agences régionales de santé pour les caisses primaires d’assurance-maladie, etc.).

De la même manière, les contrôles de son activité, dans sa légalité, son efficacité et son efficience se renforcent, mettant en scène des acteurs multiples qui peuvent intervenir :

  • soit pour orienter (Hauts Conseils de la famille, des finances publiques, pour l’avenir de l’Assurance Maladie, etc.) ;
  • soit pour contrôler ou évaluer ses actions (missions nationales de contrôle, Inspection générale des Affaires sociales, Cour des comptes, etc.).

Par ailleurs, au sein de l’État, la réforme Juppé de 1996 accroît le rôle du Parlement chargé de définir et de voter chaque année une loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) dans laquelle se trouve intégré spécifiquement pour l’assurance maladie un Objectif national de dépenses de l’assurance maladie (ONDAM).