Déficits et recherche d'équilibre financier du système de retraites

Hausse du nombre de chômeurs, augmentation des pensions moyennes des retraités, versement des pensions sur une plus longue durée... Autant de facteurs qui expliquent pourquoi les régimes de retraite français ne parviennent pas à l'équilibre financier.

Quels sont les facteurs explicatifs des déficits ?

Le 11 décembre 2019, un projet de réforme du système des retraites est présenté par le Premier ministre Édouard Philippe. Le projet initial propose principalement :

  • d'intégrer les régimes spéciaux au régime général ;
  • d'instaurer un système de retraite par points ;
  • de créer un âge pivot de départ à la retraite fondé sur l'octroi de bonus/malus en cas de départ après ou avant l'âge de 64 ans. 

Plusieurs facteurs sont à l’origine de cette situation du déficit des régimes de retraite.

  • L’augmentation des pensions moyennes : les personnes qui arrivent aujourd'hui à l’âge de la retraite sont bénéficiaires de pensions pleines et entières, ce qui n’a pas été le cas des générations précédentes qui n’ont pas bénéficié depuis le début de leur carrière du système mis en place à la Libération. Par ailleurs, du fait de la progression des rémunérations, les nouveaux retraités qui entrent dans le système ont des pensions en moyenne plus élevées que celles des retraités déjà présents. En même temps, les retraités « sortants » disposaient au moment de leur décès de niveaux des pensions relativement plus bas que la moyenne. La conjonction de ces deux effets conduit mécaniquement à une augmentation des pensions moyennes. On parle de l’« effet noria ».
  • Le versement des retraites sur une plus longue durée : du fait de l’augmentation de l’espérance de vie, le temps passé à la retraite augmente progressivement.
  • La diminution des ressources à cause du chômage : les chômeurs ne payent pas de cotisations sociales qui servent à alimenter le système de retraites. Par ailleurs, le chômage provoque une augmentation des prestations versées par le Fonds de solidarité vieillesse, ce qui contribue à creuser le déficit de ce Fonds.
  • Une augmentation du nombre de retraités : on assiste à une hausse significative du nombre de retraités en raison de l’arrivée en fin d’activité des générations nombreuses du baby-boom. Cela entraîne une détérioration du rapport cotisants/retraités. La Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) a ainsi vu son ratio démographique se détériorer très fortement : en 1965, il y avait 4,29 actifs pour un retraité ; il n’y en avait plus que 1,39 en 2012. En 2018, le ratio cotisant-retraités est de 1,7 et le Conseil d'orientation des retraites (COR) estime qu'il faudra compter 1,5 actis cotisant par retraité à l'horizon 2040.

Quelles solutions techniques pour un retour à l’équilibre ?

Face à une situation économique très dégradée, plusieurs solutions ont été mises en œuvre pour participer à un retour à l’équilibre des régimes de retraite. Ces solutions, avant tout techniques, ne se substituent pas aux différentes mesures structurelles introduites dans les réformes successives qu’ont connues récemment les systèmes de retraite.

  • Les mécanismes de compensation entre régimes de retraite visent à rétablir l’équilibre financier entre les régimes « excédentaires » (qui versent à l’ensemble de leurs ressortissants un montant de pensions de retraite inférieur à leurs ressources issues des cotisations) et les régimes « déficitaires » (qui versent un montant de pensions de retraite supérieur à leurs ressources issues des cotisations).
    Dans le cadre de ce mécanisme de solidarité inter-régimes, les principaux régimes contributeurs sont la CNAV, la CNRACL et, dans une moindre mesure, le régime des fonctionnaires de l’État. Les principaux bénéficiaires sont les exploitants agricoles, les salariés agricoles et, dans une moindre mesure, les régimes de retraite du RSI.
  • Les subventions d’équilibre sont versées par l’État aux régimes de retraite qui ne disposent pas d’un nombre suffisant de cotisants pour payer les pensions de leurs retraités, ou qui sont en voie d’extinction car ils n’acceptent plus de nouveaux affiliés.
    En 2015, les principales subventions d’équilibre sont ainsi destinées au régime de retraite de la SNCF, des mines, de la marine et de la RATP.
  • L’adossement des régimes spéciaux sur ceux des salariés du secteur privé est un mécanisme technique qui permet aux entreprises concernées de ne pas avoir à provisionner dans leurs comptes officiels l’intégralité du poids des pensions. Cet adossement doit cependant être neutre pour les comptes du régime général. Aussi le bénéficiaire de l’adossement verse un « droit d’entrée » (une « soulte ») qui permet de compenser dans le budget du régime général de base et complémentaire (CNAV et AGIRC-ARCCO) l’arrivée du régime spécial. À ce jour, seules les Industries électriques et gazières (IEG) ont été adossées au régime général (en 2005).
  • L’intégration. On parle d’intégration lorsqu’un régime spécial de retraite est « absorbé » par le régime général, tant au niveau de la retraite de base que de la retraite complémentaire. Depuis 1989, plusieurs régimes spéciaux ont ainsi été intégrés (par exemple, en 1996, celui des Caisses d’épargne ; en 2006, celui de la Chambre de commerce et d’industrie de Paris).