Projet de loi organique et projet de loi relatifs à la dette sociale et à l’autonomie

Qu'est-ce qu'une procédure législative ?

Création d'un cinquième risque dépendance et transfert de la dette sociale, en forte hausse avec la crise sanitaire : tels sont les deux objectifs des projets de loi relatifs à la dette sociale et à l’autonomie.

Où en est-on ?

  1. Étape 1 validée

    27 mai 2020

    Conseil des ministres

  2. Étape 2 validée

    27 mai 2020

    Dépôt au parlement

  3. Étape 3 en cours

    1 juillet 2020

    Examen et adoption

    1ère lecture

  4. Étape 4 à venir

    Promulgation

Comprendre le texte

Le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire permettent une reprise de dette de 136 milliards d’euros par la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et l'ouverture de travaux pour la création d'un nouveau risque ou d'une nouvelle branche de la sécurité sociale relative à l’autonomie.

Le projet du gouvernement

Transfert de 136 milliards de dette sociale à la CADES

La crise sanitaire liée à l'épidémie de Covid-19 pèse lourdement sur les finances sociales. Les dettes de l’Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (Acoss) ont sensiblement augmenté du fait de la chute des contributions sociales sur les salaires pendant la crise. De nouvelles dépenses (assurance maladie...) ont également été rendues nécessaires. Le transfert de dette sociale à la CADES, caisse provisoire créée en 1996 pour apurer la dette de la sécurité sociale, doit sécuriser la situation financière du système de protection sociale.

Ce transfert couvre :

  • près de 31 milliards d'euros de déficits passés ;
  • 13 milliards d’euros pour la reprise d'un tiers de la dette des hôpitaux, annoncée fin 2019 dans le cadre du plan d'urgence pour l'hôpital ;
  • 92 milliards d'euros au titre des déficits sociaux prévisionnels 2020-2023 liés à la crise actuelle et des futurs investissement dans les établissements publics de santé qui seront décidées dans le cadre du Ségur de la santé.

Le remboursement du déficit social est étalé dans le temps. La durée de la CADES est prolongée. La date de fin de remboursement de la dette portée par la CADES est ainsi repoussée de 2024 à 2033.

Tout nouveau transfert de dette à la CADES sera accompagné d’une augmentation de ses recettes afin de ne pas accroître la durée d’amortissement de sa dette au‑delà du 31 décembre 2033.

Une nouvelle branche de la sécurité sociale couvrant le risque de perte d’autonomie

Par ailleurs, le texte prévoit :

  • la remise au Parlement d'ici septembre 2020 d’un rapport sur la création d'un nouveau risque ou d'une nouvelle branche de la sécurité sociale couvrant la perte d’autonomie ;
  • le fléchage vers la perte d'autonomie, à partir de 2024, d'une faction de contribution sociale généralisée (CSG) - 0,15 point soit 2,3 milliards d’euros- aujourd'hui consacrée au remboursement de la dette sociale. Il s'agit d'affecter à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) un quart de la CSG actuellement affectée à la Cades.

Une concertation doit être lancée avec les partenaires sociaux, les collectivités locales et les acteurs concernés pour définir les contours des mesures sur le grand âge, qui seront traduits dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021 et les solutions pour financer la prise en charge de ce nouveau risque, d’ici 2024 mais aussi de façon pérenne.

Afin de mieux identifier les dépenses et futures dépenses consacrées à l'autonomie, il est prévu une annexe dédiée au PLFSS.

L'examen par les parlementaires

L'Assemblée nationale a adopté les deux textes le 15 juin 2020 en première lecture. Elle a anticipé les conclusions du rapport prévu par le projet de loi sur la création d'un cinquième risque ou d'une cinquième branche. Elle a voté un amendement qui affirme que la perte d'autonomie ou le besoin de soutien à l'autonomie est un risque reconnu par la nation. Ce risque doit être pris en charge de manière universelle et solidaire par la sécurité sociale. Un autre amendement crée, dans le code de la sécurité sociale, un nouveau risque social ainsi qu'une branche spécifique du régime général dénommée "autonomie", chargée de la gestion de ce nouveau risque. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) assure la gestion de cette nouvelle branche.

Les députés ont, par ailleurs, renforcé l'information du Parlement : le gouvernement doit remettre fin 2020 un rapport sur les opportunités pour la CADES ou tout organisme ou établissement public concerné de contracter des emprunts à impact social.

Le 1er juillet 2020, le Sénat a à son tour adopté les textes en première lecture. Un amendement supprime le transfert à la Cades de 13 milliards d’euros au titre de la dette des hôpitaux. Les sénateurs estiment que c'est à l’État et non à la sécurité sociale d’assumer le coût de l’engagement pris par le gouvernement dans son plan hôpital. Une règle d'or est inscrite dans le projet de loi organique, qui encadrera les futures lois de financement de la sécurité sociale afin que la Cades ne soit plus alimentée par de nouveaux déficits. Selon cette règle, l’annexe votée dans chaque PLFSS devra présenter un solde cumulé positif ou nul sur cinq ans pour l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et le Fonds de solidarité vieillesse.

En matière d’autonomie, le principe de la création d'une cinquième branche votée par l’Assemblée nationale est conservé. Toutefois, un amendement vise à s’assurer que les différents acteurs du grand âge et du handicap, les collectivités et les aidants seront pleinement associés à l’élaboration du rapport du gouvernement prévu pour septembre prochain.