Le principe de légalité exprime la soumission de l'administration au droit : l'administration est contrainte, dans un État de droit, de respecter les normes juridiques en vigueur. Il s'agit du principal instrument d’assujettissement de l'administration au droit.
L'administration doit veiller d'elle-même au respect de ce principe pour chaque acte qu'elle prend, sans attendre une potentielle sanction du juge administratif.
Le principe de légalité permet de protéger les administrés contre l'arbitraire de l'administration, puisqu'il définit les limites de son action. Il améliore également la prévisibilité de l'action publique.
En temps de crise, l'administration peut exceptionnellement assouplir le principe de légalité. Ce fut par exemple le cas lors de la pandémie de Covid-19. Par une loi du 23 mars 2020, un état d'urgence sanitaire a été mis en place, permettant l'adoption de mesures dérogatoires au principe de légalité : restrictions à la circulation des personnes, fermeture provisoire d'établissements recevant du public...
Un acte administratif doit être conforme à plusieurs types de normes, qui lui sont hiérarchiquement supérieures :
- la norme constitutionnelle (Constitution et bloc de constitutionnalité) doit être respectée lorsqu'un acte administratif fait directement application de la Constitution. Un acte administratif conforme à la loi qu'il applique ne peut pas être annulé par le juge administratif pour la violation d'une disposition constitutionnelle. Le juge administratif ne peut pas sanctionner l'inconstitutionnalité de la loi. Ceci est du ressort du Conseil constitutionnel (théorie de la "loi écran") ;
- les conventions et les traités internationaux. Depuis l'arrêt Nicolo du Conseil d'État, les traités doivent être respectés par les actes administratifs, même lorsqu'une loi qui leur est contraire est adoptée ensuite ;
- le droit européen, édicté par les institutions européennes sous forme de règlements (directement applicables par l'ensemble des États membres) ou de directives (qui doivent être transposées dans le droit interne) ;
- les textes législatifs ;
- les principes généraux du droit qui ne sont pas expressément formulés dans les textes mais qui, dégagés par le juge et consacrés par lui, s'imposent à l'administration dans son action.
Les mesures prises par l'administration doivent par ailleurs respecter les autres normes édictées par une autorité administrative :
- les actes réglementaires doivent respecter les normes réglementaires émanant d'un titulaire disposant d'un pouvoir réglementaire hiérarchiquement supérieur ;
- les actes administratifs individuels ainsi que les contrats administratifs doivent respecter l'ensemble des actes réglementaires existants, quelle que soit la position hiérarchique de l'autorité qui les a adoptés.
Le principe de légalité, pour être efficace, doit être accompagné d'un système de contrôle, afin de s'assurer que les normes qui ne respecteraient pas l'obligation de conformité au bloc de légalité ne produisent plus d'effet.
Ce contrôle peut être exercé par :
- l'administration elle-même, qui peut de sa propre initiative retirer ou abroger l'acte ;
- le juge administratif, qui a le pouvoir d'annuler les actes méconnaissant une règle de droit. Les administrés ont ainsi la possibilité d'initier le contrôle de la légalité d'un acte administratif, en déposant un recours pour la contester.
