L’Irlande, du Brexit… à l’après-Brexit

Le commerce et la circulation des personnes entre la République d’Irlande et le Royaume-Uni seront affectés par le Brexit, quelle que soit la forme que prendra ce dernier. La stabilité politique de l’Irlande du Nord sera également menacée si une frontière dure était rétablie entre le nord et le sud de l’île.

Par  Christophe Gillissen - Professeur de civilisation irlandaise, Université de Caen Normandie

12 minutes

La question irlandaise sonnera-t-elle le glas du Brexit ? Les vingt-sept États membres de l’Union européenne insistent pour obtenir des garanties sur le commerce et sur la circulation des personnes entre les deux États, mais le gouvernement britannique ne parvient pas à rassembler une majorité parlementaire en faveur de l’accord négocié avec la Commission européenne. Londres et Dublin cherchent à aménager des solutions pragmatiques ; il faut aussi compter avec les vingt-six autres États membres de l’Union européenne qui semblent pour l'heure peu enclins à accorder des dérogations à l’ancien partenaire britannique.

Quelle relations futures entre l’Irlande et le Royaume-Uni ?

En janvier 2013, lorsque David Cameron, Premier ministre du Royaume-Uni, s’engagea à tenir un référendum sur le maintien de son pays au sein de l’Union européenne (UE) si son gouvernement était reconduit aux élections législatives de 2015, son objectif était double. Il s’agissait de donner des gages au courant europhobe de son parti, qui contestait son autorité, tout en coupant l’herbe sous le pied de l’UKIP (UK Independance Party, Parti pour l’indépendance du Royaume-Uni), formation anti-européenne dont la percée électorale se faisait en grande partie aux dépens du Parti conservateur.

La décision relevait en d’autres termes essentiellement de considérations de politique intérieure, et le gouvernement, persuadé qu’il remporterait le référendum, n’envisageait en aucune façon de sortir de l’Union européenne. De ce fait, les conséquences d’une victoire du Brexit ne furent pas anticipées et, depuis le 23 juin 2016, Londres se retrouve confronté à un défi d’une complexité redoutable, et peut-être insoluble.

Parmi les nombreuses questions à traiter, celle des futures relations avec l’Irlande n’est pas la moins épineuse. En effet, l’Irlande du Nord, région constitutive du Royaume-Uni, a voté majoritairement en faveur du maintien dans l’UE, sachant qu’une sortie présente des risques considérables tant pour son économie que pour sa stabilité politique. Quant à la République d’Irlande, État membre de l’UE depuis 1973, ses liens étroits avec le Royaume-Uni seront mis à rude épreuve par le Brexit, pour ce qui est notamment de la circulation des personnes et du commerce bilatéral.

L’Irlande du Nord, 2011

Carte de l'Irlande du Nord en 2011
Source : Questions internationales, n° 48, mars-avril 2011. 

 

L’Irlande du Nord : bientôt isolée dans un royaume désuni ?

Le vote pour le Brexit a recueilli 51,9% des suffrages au niveau national, mais l’on constate de nettes variations régionales. En Irlande du Nord, seuls 44,2% des votants choisirent de sortir de l’UE. Depuis 2016, les sondages indiquent que la proportion aujourd’hui ne serait que de l’ordre d’un tiers. Cela s’explique de plusieurs manières. D'une part, les enjeux économiques de cette sortie ne sont pas les mêmes pour cette région pauvre dont le secteur agricole demeure significatif et où le niveau de vie moyen est inférieur à celui de la Grande-Bretagne. Les aides versées au nom de la politique agricole commune et des fonds structurels y sont plus importantes, sans compter les fonds spécifiques débloqués par l’UE depuis les années 1990 pour aider l’Irlande du Nord à sortir d’un conflit qui a duré plusieurs décennies, puis pour consolider le processus de paix.

Les conséquences politiques d’une sortie ne sont pas non plus négligeables. Après trente ans d’une guerre larvée, les accords de paix pour l’Irlande du Nord de 1998 ont ouvert la voie à une normalisation en Irlande du Nord, mais le Brexit pourrait bouleverser l’équilibre politique encore fragile entre les communautés. En effet, il menace les liens avec la République d’Irlande, alors que ceux-ci constituent l’une des concessions majeures obtenues par les nationalistes, traditionnellement attachés à la réunification de l’île. Les postes de contrôle militarisés entre nord et sud ont été démantelés depuis 1998 et les flux de personnes et de biens à la frontière ne connaissent pas d’entrave, faisant du rapprochement entre les deux parties de l’île une réalité tangible. Tout cela pourrait prendre fin lorsque la frontière extérieure de l’Union séparera le nord du sud.

Le Brexit menace potentiellement l’édifice mis en place lors des négociations de paix. Pour prévenir une telle déstabilisation, les accords de 1998 avaient d’ailleurs prévu que tout changement du statut de l’Irlande du Nord ne pourrait se faire qu’avec l’accord de la population. Or le positionnement de la région est voué à être modifié de manière significative par le Brexit, sans que les électeurs nord-irlandais aient donné leur consentement. Cela accroît les tensions, comme l'illustre le meurtre en avril 2019 d’une journaliste, Lyra McKee, par la “Nouvelle IRA” (Irish Republican Army, Armée républicaine irlandaise), groupe dissident qui n’a jamais accepté les accords de paix.

La zone commune de voyage (ZCT)

Ces événements sont suivis de près à Dublin, qui s’inquiète également d’autres aspects du Brexit, notamment la question de la circulation de personnes entre l’Irlande et le Royaume-Uni. Les deux îles font partie d’une zone commune de voyage (Common Travel Area), extérieure à l’espace Schengen, dont les origines remontent à la fondation de l’État irlandais au début des années 1920. Il s’agit d’un compromis pragmatique et évolutif conclu entre Londres et Dublin, visant à maintenir des contrôles pour les entrées au Royaume-Uni de ressortissants d’autres États, tout en facilitant le déplacement de citoyens britanniques et irlandais dans les îles Britanniques.

La zone commune de voyage

Création : 1923

Membres : Royaume-Uni, Irlande, Guernesey, Jersey, île de Man

Nombre de personnes : 70 millions

L'Irlande ne fait pas partie de l’espace Schengen en raison de la zone de voyage commune qui abolit les contrôles d’identité entre ce pays et la Grande-Bretagne. Une adhésion de l’Irlande à l’espace Schengen aurait de facto aboli la ZCT, rendant beaucoup moins aisée le passage de la frontière en Irlande du Nord.

Ces déplacements sont fort nombreux, en raison des liens économiques, culturels et familiaux étroits entre les deux États. La ligne aérienne entre Londres et Dublin est la plus fréquentée d’Europe, et la mise en place de contrôles systématiques aux frontières serait malvenue. Le 8 mai 2019, les gouvernements irlandais et britannique ont signé un accord visant à maintenir le fonctionnement de la ZCT.

L’un des arguments est que cette zone est très importante pour les habitants des régions frontalières en Irlande, où quelque 30 000 personnes franchissent la frontière chaque jour, notamment pour se rendre au travail. Selon les autorités britanniques et irlandaises, cette liberté de mouvement à travers l’île contribue à consolider les accords de paix.

Un tel dispositif pourrait-il être maintenu si la République d’Irlande restait membre de l’UE tandis que le Royaume-Uni en sortirait ? Des solutions ont été esquissées, mais elles pourraient s’avérer insuffisantes ou difficiles à mettre en œuvre, surtout dans le contexte de la crise des réfugiés. Ainsi, des contrôles aux points d’entrée dans la ZCT sont envisagés, afin de maintenir la libre circulation au sein des Îles Britanniques, et notamment entre le nord et le sud de l’Irlande. À l’instar de ce qui se pratique déjà pour les voyageurs chinois et indiens, les ressortissants étrangers pourraient obtenir un visa unique, valable en Irlande et au Royaume-Uni, quel que soit leur point d’entrée.

Mais un tel accord entre Londres et Dublin pourrait faciliter l’entrée de ressortissants étrangers en Irlande, donc dans l’UE, depuis le Royaume-Uni, sans contrôle effectué par un État membre. Autre difficulté, depuis le démantèlement en France du camp de réfugiés de Calais, on ne peut écarter le risque de voir un nouveau point de fixation se former, cette fois entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord, à un endroit qui pourrait être perçu par les migrants cherchant à entrer au Royaume-Uni – et par les passeurs – comme un maillon faible de la frontière britannique. De fait, cette frontière terrestre est difficile à sécuriser : longue de près de 500 kilomètres, elle est traversée par quelque 300 routes et chemins, et pendant les années du conflit nord-irlandais (1968-1998), elle fut utilisée par l’IRA pour acheminer des armes au nord ; ce ne fut que dans les ports et aéroports de Grande-Bretagne que les autorités britanniques purent alors mettre en place des contrôles efficaces.

Mais le Parti unioniste démocratique (DUP: Democratic Unionist Party), première formation en Irlande du Nord, refuse aujourd'hui tout contrôle de la mer d’Irlande. De son point de vue, cela fragiliserait l’unité du Royaume-Uni. Or depuis les élections législatives de juin 2017, le gouvernement conservateur de Theresa May dépend des dix députés du DUP pour rester au pouvoir. Il ne peut plus soutenir le projet de contrôles effectués dans les ports et aéroports.

Face à ces incertitudes, de nombreux citoyens britanniques, tant en Irlande du Nord qu’en Grande-Bretagne, ont demandé un passeport irlandais depuis juin 2016, afin de se prémunir en cas de “frontière dure” entre les deux États. La loi irlandaise accorde en effet ce droit à toute personne née en Irlande du Nord, ainsi qu’à tous ceux dont un parent ou grand-parent est né sur le territoire irlandais. Il est difficile de chiffrer avec précision le nombre de personnes remplissant ces critères, mais il est vraisemblablement supérieur à deux millions.

Le commerce bilatéral

La libre circulation des biens est un autre enjeu important pour Dublin, dont le principal partenaire commercial demeure toujours le Royaume-Uni, la part des biens vendus sur le marché britannique représentant 16% du total de ses exportations. Certains secteurs, comme l’industrie agroalimentaire, sont très dépendants de ces échanges qui génèrent 100 000 emplois directs en Irlande. Du point de vue britannique, l’Irlande n’est pas un partenaire négligeable non plus : cinquième marché du Royaume-Uni, elle absorbe davantage d’exportations que la Chine et l’Inde réunies.

Il est impossible de déterminer l’impact du Brexit sur le commerce anglo-irlandais tant que les conditions d’accès du Royaume-Uni au Marché unique n’auront pas été finalisées. Il semble d’ores et déjà acquis qu’il ne pourra être que négatif – une baisse de l’ordre de 20% de ces échanges est anticipée – et que l’Irlande sera le pays européen le plus durement affecté par le Brexit dans ce domaine.

Le modèle norvégien montre qu’un pays tiers peut jouir d’un libre accès au Marché unique, mais sous réserve, en retour, d’accepter la libre circulation des personnes et de contribuer au budget européen. Or ces deux conditions vont à l’encontre des positions du camp du Leave, qui tient à limiter l’immigration et à cesser la contribution du pays au budget européen. Si Londres n’obtenait pas un accès libre au Marché unique, ses exportations vers l’Irlande devraient être contrôlées, que ce soit à la frontière terrestre, dans les ports ou dans les aéroports, et frappés de droits de douane le cas échéant. Selon une étude du ministère irlandais des finances, le contrecoup pour le commerce bilatéral se traduirait en Irlande par une hausse du chômage, des rentrées fiscales plus faibles et une baisse sensible de sa croissance économique.

Malgré tout, peut-être y aura-t-il quelques retombées favorables pour l’économie irlandaise. Plusieurs sociétés, notamment des secteurs bancaire et financier, étudient la possibilité de déplacer leur siège social, ou une partie de leurs activités, de Londres à Dublin, afin de préserver un accès au Marché unique. Le fonds d’investissements de Jacob Rees-Mogg, député britannique qui s’est imposé comme l’un des chefs de file des partisans du Brexit, est désormais domicilié à Dublin, alors même qu’il continue d’affirmer que le Brexit n’affectera pas les investissements en Grande-Bretagne…

Depuis l’activation de l’article 50 du traité de Lisbonne par l’ancien Premier ministre britannique Theresa May, le 29 mars 2017, les négociations entre la Commission européenne et les autorités de Londres n’ont toujours pas permis de trouver une solution qui soit acceptable à une majorité de députés britanniques. Un tiers d’entre eux souhaite un Brexit dur, quitte à sacrifier les intérêts irlandais ; un tiers soutient l’accord négocié par Theresa May et Michel Barnier ; et un tiers s’oppose au Brexit. Le principal point d’achoppement concerne la frontière irlandaise. Le backstop (filet de sécurité) accepté par Theresa May prévoit que l’Irlande du Nord restera alignée sur les normes du Marché unique quoi qu’il arrive. L’idée est d’éviter dans la mesure du possible une frontière dure entre les deux parties de l’île, mais les partisans d’un Brexit dur y sont farouchement opposés car cette clause ne permettra pas à Londres de négocier librement de nouveaux accords commerciaux avec des pays tiers, comme les États-Unis ou la Chine par exemple.

Au terme de plus de deux ans de négociations, il s’avère qu’il est impossible de concilier une sortie totale du Royaume-Uni de l’UE et le maintien d’une frontière invisible en Irlande. La question irlandaise aura-t-elle raison du Brexit ?