Maîtriser l’endettement

Mesures d’austérité, rachats anticipés, hausse volontaire de l’inflation… autant de moyens pour maîtriser la dette des États. Mais quelles sont les voies envisagées pour l’avenir : assainissement des finances publiques ou accroissement de la solidarité au niveau européen ?

Par  Gilbert Orsoni - professeur émérite, Aix-Marseille Université

20 minutes

L’appréciation de la richesse – ou de la pauvreté – d’un État est chose souvent complexe. Tout peut dépendre de l’époque ou du lieu. Il faut aussi noter qu’un État peut parfois être considéré comme riche sans qu’une grande partie de sa population ne dispose de revenus élevés : sans même faire référence aux inégalités existant aux États-Unis, on pourrait donner l’exemple de certains États africains disposant d’une importante rente pétrolière et dont la majorité de la population peut être considérée comme pauvre (Angola ou même Gabon). On se contentera ici d’évoquer l’un des éléments susceptibles d’être pris en considération dans l’appréciation du degré de richesse ou de pauvreté, celui de l’endettement.

Tout en se gardant de comparaisons trop poussées entre les finances d’un particulier et celles d’un État, on sait que lors de l’évaluation du patrimoine d’un contribuable (pour le calcul de l’impôt de solidarité sur la fortune et désormais de l'impôt sur la fortune immobilière, ou encore des droits de succession), sa dette est prise en compte, venant en diminution de l’actif afin de déterminer la base imposable. Certes, il convient de se garder de toute simplification abusive s’agissant des États, car, si la dette peut bien effectivement affecter leur niveau de richesse, et même parfois les conduire à “faire défaut”, un État peut demeurer riche tout en souffrant d’un endettement élevé.

Quelle est la place de la dette dans la vie économique et financière des États ?

Certains États, parmi les plus riches de la planète (États-Unis, Japon), connaissent des taux d’endettement qui seraient excessifs, voire mortels, pour d’autres, sans que cela n’affecte leur crédibilité économique. On pourrait même prétendre, dans leur cas, que c’est précisément le degré de richesse qui facilite leur niveau d’endettement, étant bien connu, selon le vieil adage, que “l’on ne prête qu’aux riches”. Ou plus aisément. Et à de meilleures conditions.

La question de la dette a toujours tenu une large place dans la vie économique et financière des États, mais elle est devenue essentielle aujourd’hui. En effet, des règles ont été fixées, au moins au sein de l’Union européenne (UE), pour en limiter l’ampleur. En outre, tant pour son financement que pour l’évaluation de sa soutenabilité, de nouveaux acteurs ont émergé (comme les agences de notation), ce qui illustre l’interdépendance croissante de nos économies.

Cette approche de la dette publique révèle quelques paradoxes :

  • le premier consiste dans la situation présente d’États très endettés, alors que leur histoire, jalonnée de crises profondes, parfois dramatiques, tant financières qu’économiques et politiques (comme celle de l’inflation de la République de Weimar), les incite à condamner l’endettement excessif ;
  • le second consiste dans le décalage, du moins en France, entre le regard porté par les décideurs, les analystes et l’opinion sur la dette de la précédente décennie (66% du PIB en 2006), au regard de l’actuelle (plus de 98%). Il semble que l’on soit passé d’une prise de conscience aiguë (rapport Pébereau (2006), Rompre avec la facilité de la dette publique ; rapport sénatorial de 2008, La France en état d’apesanteur financière : retrouver des repères pour préparer la sortie de crise) à une plus grande sérénité affichée, de nos jours, chez beaucoup. Rares en effet sont les signaux d’alarme sur les risques d’endettement excessif, tel celui lancé par la Cour des comptes dans son rapport sur La situation et les perspectives des finances publiques, 25 juin 2019 (p. 41). L’on pourrait ainsi faire référence aux dernières campagnes électorales (2017) lors desquelles il en fut peu question, alors que de nombreux programmes proposés, entre dépenses supplémentaires et réductions d’impôts, auraient conduit, appliqués, à un niveau encore plus fort de déficit et à un endettement accru.

De tels paradoxes suscitent questions. La première et non la moindre est de définir précisément ce que l’on entend par dette, sachant que l’on oppose fréquemment dette brute et dette nette (voir encadré).

Quant à la réponse à donner sur le niveau d’endettement constaté (en dette brute) et les analyses en découlant, il convient successivement :

  • de rappeler quelques éléments historiques, théoriques et juridiques, relatifs aux volontés affichées de limitation et de remboursement de la dette ;
  • de constater toutefois la réalité de l’endettement et de présenter les éventuelles solutions alternatives pour s’en libérer ;
  • de s’interroger sur les politiques publiques susceptibles d’être réellement envisagées.

Limiter/honorer la dette : une contrainte théorique ?

La notion de dette n’est pas seulement financière, mais aussi morale (die Schuld, la dette en allemand, signifie également faute, culpabilité). La dette est ainsi apparue dans l’empire des Sumériens (de -3500 à -2000) avant même l’existence de l’État et de la monnaie, entre personnes privées sous la forme du prêt à intérêt apparu en 3000 avant J.-C., avec aussi une dimension religieuse, dans l’hindouisme ou les religions du Livre (en lien avec le péché). Puis la dette est devenue publique (dans le Moyen Âge italien, la dette flottante du Monte Vecchio à Venise, en 1262). Ceci en change la philosophie, la dimension contractuelle prenant le pas sur la dimension morale. À cette dimension juridique s’ajoute progressivement la nécessité pour l’emprunteur de disposer de la confiance des prêteurs (crédibilité de son engagement à rembourser).

L’histoire, au moins jusqu’à la période des “finances classiques” qui consacra le libéralisme économique et financier, a fréquemment été celle d’un endettement public (ou royal) excessif. Or, si l’on dit (trop) communément qu’un État “ne fait pas faillite”, en fait, la situation de “banqueroute” (situation dans laquelle les gouvernants refusent d’assurer le service de la dette, intérêts ou amortissement, dans les conditions prévues au contrat d’emprunt) fut fréquente. Ainsi que le souligna Gaston Jèze, le pouvoir royal n’avait guère de “crédit personnel”, les garanties de remboursement n’étant que de médiocre valeur. Le nombre de banqueroutes fut “considérable”, “56 depuis Henri IV jusqu’au ministère de Loménie de Brienne” inclusivement, soit en un peu moins de deux siècles. Le plus souvent, chaque roi effaçait, au moins partiellement, les dettes de son prédécesseur. La fin de l’Ancien Régime, avec Necker, fut aussi une période faste pour l’endettement public avant que la période révolutionnaire ne décrète la “banqueroute des deux tiers” en l’an VI.

On comprend mieux, dans ces conditions, la réaction des débuts de la Restauration et des ministres des finances de Louis XVIII, qui affirmèrent l’impératif du respect de la parole de l’État dans une vision contractualiste de l’endettement. Ainsi, en 1815, le baron Louis “était persuadé qu’un des meilleurs moyens d’assurer le crédit public est d’éteindre la dette ancienne, de façon que la charge de l’État paraissant toujours supportable, les prêteurs n’aient aucune crainte”, d’où son souhait d’affecter dès que possible certaines ressources bien déterminées à l’extinction de la dette. Ajoutons que la doxa libérale d’alors condamnait fortement le recours à l’emprunt par rejet du déficit budgétaire et, plus fondamentalement, d’une dépense publique élevée, symbole d’un interventionnisme public que l’on récusait. Toutefois, que la pratique ne s’ajustât pas toujours à la théorie, que l’existence d’une économie rentière passât par le développement d’emprunts perpétuels, que la nécessité d’un développement économique conduisît tout de même à ce que la puissance publique accorde quelques financements et surtout que la conjoncture internationale légitimât des dépenses militaires importantes, l’endettement public demeura élevé tandis qu’en Europe et dans le monde se manifesta une “épidémie de défaillances” au cours du XIXᵉ siècle.

Cette vision contractualiste devient au fur et à mesure la doctrine dominante. Elle conduit, outre la mise en place de fonds ou de caisses d’amortissement, à fixer des règles strictes à la conversion de l’emprunt, ainsi aujourd’hui l’article 26-4 de la loi organique relative aux lois de finances – LOLF – de 2001 (autorisation parlementaire pour recourir à l’emprunt : “L’émission, la conversion et la gestion des emprunts sont effectuées conformément aux autorisations annuelles générales ou particulières données par la loi de finances de l’année.” Sur la base de cette autorisation à caractère très général, le gouvernement et France-Trésor disposent d’une très grande latitude).

 

Acceptation ou autres choix de politiques publiques ?

Dettes acceptées, dettes contestées

Au premier abord, du moins tant en fonction du droit positif que des politiques suivies depuis quelques décennies, la question de l’acceptation de la dette semblerait ne pas se poser.

L’approche contractualiste qui a dominé le plus souvent depuis le XIXᵉ siècle est toujours dominante, quoi qu’il en coûte parfois au Trésor, à l’exemple de l’emprunt 7% 1973 (“emprunt Giscard”). L’objectif s’appliquant à toutes les catégories d’emprunt est bien toujours de satisfaire aux exigences contractuelles. Ainsi, les “emprunts forcés”, s’ils étaient déjà fort rares, ne se pratiquent plus et les termes mêmes de la loi organique (ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, art. 15 ; LOLF, art. 26-4) évoquent bien le “contrat d’émission”, la liberté contractuelle étant la règle. L’émetteur propose une offre que le créancier potentiel est toujours libre d’accepter ou non, quels que puissent être le type de dette, ses modalités et le droit applicable.

L’on notera également que les pratiques développées à compter des années 1980, tant pour l’État que pour les collectivités territoriales, d’une gestion active de la dette (rachats anticipés, contrat d’échange de taux d’intérêt ou swap) contribuent fréquemment à faciliter sa gestion, notamment celle de l’échéance de son remboursement. Sans compter qu’en fonction de l’évolution des taux, de faible niveau ces dernières années, le service de la dette a vu ses montants s’alléger, alors même que progressait encore le poids de la dette par rapport au PIB. D’où parfois une tentation supplémentaire à l’endettement dès lors que les taux auxquels il était possible d’emprunter devenaient proches de zéro, voire négatifs.

Toutefois, si la tendance dominante demeure bien une absence de remise en cause de l’obligation contractuelle de remboursement de la dette, des visions plus hétérodoxes ont pu aussi émerger ces dernières années. Une première, néokeynésienne, sans remettre en cause explicitement le principe juridique de l’amortissement, pousse les feux vers un changement global de logique économique afin de mettre un terme à l’“obsession du déficit”, justifiant sa hausse, et donc celle de la dette. Une autre, plus idéologique, vise à considérer que le discours sur la dette ne représente qu’un prétexte pour justifier la domination mondiale du capitalisme néolibéral.

Les prix Nobel d’économie Paul Krugman et, à un moindre degré, Joseph Stiglitz, sont représentatifs de la première école. Pour résumer l’argumentaire, “le fardeau quantifiable de la dette est bien moins lourd que ne le laissent supposer les débats, et le catastrophisme sur le risque d’une crise de la dette ne repose pas sur grand-chose” (Krugman s’appuie sur l’exemple des États-Unis, mais étend son propos très au-delà, Europe comprise). Même s’il reconnaît que l’emprunt d’État “à grande échelle” n’est pas “sans inconvénient”, un endettement supplémentaire ne saurait être un obstacle, car l’État, en empruntant “offre un point de chute à une partie de l’excédent d’épargne et accroît au passage la demande globale, et donc le PIB. Il ne fait pas obstacle à la demande privée” (p. 167). L’argument fait donc fi de tout effet d’éviction. Certes, la dette contractée aujourd’hui ne manquera pas de peser sur l’avenir, “mais ce poids est très inférieur à ce que laisse entendre la rhétorique échaudée des camelots du déficit”.

Pour la seconde approche, il ne suffit plus seulement de considérer les politiques suivies comme économiquement et socialement inadéquates, mais d’y voir de simples prétextes à justifier le système dominant.

Partant de l’idée de “dette infinie” à l’égard de l’État comme en parlent les religions monothéistes, “le capitalisme, en introduisant l’infini dans l’économie et la production, continue [celle-ci] et [la] prolonge”. Dès lors, “les gouvernements techniques, l’Europe, le Fonds monétaire international (FMI), la Banque centrale européenne (BCE), toutes institutions d’obédience libérale, échafaudent des plans de redressement des comptes de l’État qui courent sur des dizaines d’années” avec pour outil la multiplication des coupes budgétaires. Phénomène nettement renforcé avec le passage de l’ordo-libéralisme au néolibéralisme poursuivant la logique de la “subordination de l’État à la logique économique”, l’État validant les dettes privées pour les transformer en dettes publiques, comme lors de la récente crise financière qui s’est souvent soldée par une forme de socialisation des dettes bancaires. C’est aussi le sens de la démonstration de Benjamin Lemoine qui décrit le passage progressif du circuit du Trésor d’un État – investisseur et banquier de l’économie, bénéficiant de collectes plus ou moins contraignantes auprès notamment de son propre réseau – aux réformes Bérégovoy de 1985, dans l’objectif de “faire de l’État un acteur parmi d’autres du marché monétaire”, basculant vers une “neutralité du Trésor” et une “dette de marché”.

Vers quelles autres solutions ?

Si on exclut la vieille tradition de la banqueroute, quatre options peuvent être envisagées, dont deux ont été pratiquées.

La première pourrait consister en une renégociation, non pas tant de la dette elle-même que des mécanismes qui contraignent à la limiter, autrement dit, il s’agirait d’assouplir les traités. Cependant, ceci peut présenter l’avantage de “redonner des marges”, mais ne semble pas apte à résoudre le problème au fond, sauf à attendre d’une hypothétique croissance forte la solution.
La deuxième, jamais expérimentée à une large échelle, consisterait en une privatisation de tous les actifs et bâtiments publics (la Grèce y a été partiellement contrainte avec des privatisations de ports), ce qui pourrait effectivement réduire fortement la dette, à condition de trouver acheteurs à bon prix, mais obligerait à louer ensuite ces actifs pour faire fonctionner les services publics. Cette solution est récusée par Thomas Piketty, qui craint, sans doute à juste titre, que cela n’obère sérieusement le fonctionnement de ces services. D’où une autre proposition de sa part (est-elle beaucoup plus réaliste dans un contexte d’impopularité de hausses d’impôts ?), celle d’“un impôt proportionnel de 15% sur tous les patrimoines privés”, lequel “rapporterait près d’une année de revenu national et permettrait […] de rembourser intégralement toutes les dettes publiques”, l’auteur corrigeant ensuite sa proposition en faveur d’un impôt progressif “afin d’épargner les patrimoines les plus modestes et demander davantage aux patrimoines les plus élevés”.

Plus classiquement, la Grande-Bretagne, qui a été particulièrement endettée (200% du PIB), à deux reprises, au XIXᵉ siècle (dépenses liées à la guerre d’indépendance des États-Unis et aux guerres napoléoniennes), puis à l’issue de la Seconde Guerre mondiale, a, pour la première période, réduit progressivement sa dette par la rigueur budgétaire (un siècle d’excédents). C’est un procédé qui n’a de réel effet que sur la durée et nécessite une grande stabilité tant économique que politique.
Enfin, une autre méthode encore, classique, pratiquée au Royaume-Uni et aux États-Unis dans les années 1950-1970, alliant inflation et croissance, fut en fait plus habituelle. Elle réside dans l’effacement de la dette par l’inflation (“l’euthanasie du rentier”, dixit Keynes).

Une variante en est proposée aujourd’hui par Lord Adair Turner, l’ancien président de la Financial Services Authority britannique. S’il considère comme nécessaire de réduire la dette, il constate aussi la nocivité des politiques traditionnelles et critique la politique d’austérité budgétaire menée dans les pays de la zone euro, considérée comme ayant un effet récessif. Toutefois, des politiques plus souples ne présentent pas nécessairement de grandes garanties : “Il semble qu’il nous faille inévitablement choisir entre une instabilité financière et macroéconomique et une croissance trop lente. Nous connaîtrions soit des crises financières périodiques, soit la stagnation séculaire.” Reste l’“option du financement monétaire”, laquelle ne devrait plus être “taboue”, de la “capitalisation publique” […] “financée par la Banque centrale par une hausse permanente de monnaie centrale”, le problème de la soutenabilité de la dette “ne se posant dès lors plus” puisque “nous disposons d’outils qui garantissent que le stimulant reste modeste et pas dangereusement inflationniste”.

Statu quo ou plus grande intégration ?

Tentons à présent d’apporter quelques éléments de réponse, non sans souligner la disparité des situations – l’on s’inquiète moins de la dette du Japon (plus de 250% du PIB), quoiqu’elle soit susceptible, à terme, de susciter quelques difficultés, que de celles de grands pays européens comme de l’Italie (132%), voire de l’Espagne (98%) (chiffres pour 2018 arrondis).

Sans même revenir sur les montants d’endettement ni nourrir de vision catastrophiste pour l’avenir, il est patent que, mis à part l’exemple toujours douloureux de la Grèce (lequel illustre la difficulté de faire renoncer les créanciers à une part significative de leur créance, alors même que le poids global de l’économie et de l’endettement du pays ne constitue qu’une part dérisoire – 1,3% du PIB européen), la quasi-totalité des pays de l’UE a traversé sans trop de dommages la récente période. Certes, beaucoup, dont la France, ont vu leur dette continuer de s’accroître, mais la pratique de taux historiquement faibles a rendu plus de l’endettement, il faut souligner qu’elles émanent d’économistes ou de financiers imaginatifs, qui ne sont pas (ou plus) en prise directe avec les décideurs. Or, les interdépendances financières caractéristiques de notre époque nécessiteraient de trouver un accord général, hautement improbable en l’état, que l’on songe à un impôt exceptionnel sur les patrimoines ou à la création massive de monnaie. Quant aux politiques de privatisations, outre leurs difficultés juridiques probables, elles ne régleraient que très insuffisamment le problème de la dette. Par ailleurs, on est bien conscient que les politiques de rigueur conduisent trop souvent à la stagnation, voire à la remise en cause de pans entiers de l’État-providence et/ou de dépenses d’éducation qui constituent pourtant un investissement essentiel pour l’avenir.

Toutefois, le fait même que des solutions facilitatrices d’amortissement de la dette soient préconisées illustre combien il paraît peu concevable d’imaginer, pour un pays important pleinement intégré dans l’économie mondialisée, l’hypothèse du défaut pur et simple. Outre la perte de crédibilité du pays concerné, le défaut ouvrirait une crise économique profonde, tant nationale qu’internationale. On ne peut que chercher à éviter ces solutions extrêmes sachant que “l’endettement lui aussi a ses limites”, ne serait-ce que celles de la confiance et de la patience des créanciers.

L’option pourrait-elle alors être celle d’une forme de statu quo (Jean Tirole évoque un “Maastricht amélioré”) ? Le contrôle des déficits et donc des dettes a certes été perfectionné (Six Pack, Two Pack, TSCG, autorités étatiques indépendantes de surveillance et de conseil). Cependant, ce système ne permet que de lentes décrues et l’on doute que le mécanisme européen de stabilité, adopté pour résoudre les problèmes supportables la charge du service de la dette, ainsi que, à l’échéance d’obligations, le réapprovisionnement sur les marchés. Ceci ne garantit nullement contre une nouvelle crise, laquelle, s’ajoutant aux effets non soldés de la précédente, pourrait être particulièrement redoutable.

Si nous avons évoqué nombre de propositions visant à gommer les aspects les plus douloureux, de pays de dimension modeste, puisse faire face à une crise affectant un des grands pays de l’Union.
Reste l’option plus intégrative, sinon fédérale, au moins pour la zone euro, que l’on voit poindre dans des propositions faites par Emmanuel Macron, lors de la campagne présidentielle, même s’il n’est question pour l’instant que d’un ministre des finances et d’un Parlement de l’eurozone. Cette plus grande intégration rendrait les pays européens “coresponsables” de leurs dettes respectives “par l’émission d’euro-obligations […] émises conjointement par les États de la zone euro et pour le remboursement desquelles [ils] se porteraient solidaires”. Ce qui ne peut se faire à n’importe quelles conditions, tant on imagine aisément les réticences de pays du Nord “vertueux” à financer ceux du Sud “dispendieux”. Ceci suppose d’“isoler les problèmes du passé”, mais aussi, avec une effectivité de moyen terme, de réaliser une intégration économique plus poussée et les nécessaires harmonisations, tant fiscales que sociales. Ces conditions réunies (en espérant qu’elles ne soient pas plus utopiques que les solutions “hétérodoxes” évoquées plus haut), une mutualisation des risques deviendrait possible, chacun y trouvant intérêt. Y compris les pays du Nord pour qui cette mutualisation serait bien moins coûteuse que les inconvénients d’une crise profonde de plusieurs pays de la zone.

Bibliographie

Fitoussi J.-P. (2015), Le théorème du lampadaire, Arles, Actes-Sud

Graeber D. (2011), Dette, 5000 ans d’histoire, Paris, Les Liens qui Libèrent

Krugman P. (2012), Sortez-nous de cette crise maintenant, Paris, Flammarion.

Lemoine B. (2016), L’ordre de la dette, Paris, La Découverte

Mallez P. (1927), La restauration des finances françaises après 1814, Paris, Jouve et Cie/Librairie Dalloz
Piketty Th. (2013), Le capital au XXIe siècle, Paris, Le Seuil

Sahlins M. (1976), Âge de pierre, âge d’abon- dance. L’économie des sociétés primitives, Paris, Gallimard.

Tirole J. (2016), Économie du bien commun, Paris, PUF

Turner Lord A. (2017), Reprendre le contrôle de la dette, Ivry-sur-Seine, Les Éditions de l’atelier.