Les services de renseignement français : quel dispositif contre le terrorisme ?

La menace terroriste tient une importance de premier plan pour les services de renseignement français dont l’organisation présente à plusieurs égards des spécificités notables. Philippe Hayez souligne l’adaptation qu’ont connue ces services en termes de méthodes et d’objectifs et met en garde contre l’affaiblissement du renseignement de terrain.

Par  Philippe Hayez - coordinateur, École des affaires internationales de Sciences Po Paris

13 minutes

Plus encore que la Guerre froide, la lutte contre le terrorisme est une lutte de renseignement (Treverton G. F. (2014), “The future of Intelligence, changing threats, evolving methods”, in Duyvesteyn I. et alii). C’était déjà le sens de l’annonce faite au président Bush par le directeur de la CIA George Tenet, le lendemain du 11 septembre 2001 : “cette guerre sera portée par le renseignement, pas par la projection pure de puissance. Le défi ne sera pas de défaire l’ennemi militairement”.

Quelle est la situation en France ?

La France dispose d’un régime original de lutte antiterroriste, qui a progressivement été mis en place depuis l’attentat de l’organisation kurde Asala contre la compagnie Turkish Airlines en juillet 1983 et qui suscite régulièrement l’intérêt à l’étranger. Ce régime, qu’un universitaire français a qualifié de “matrice antiterroriste” (Cantegreil J. [2005], “Terrorisme et libertés. La voie française après le 11 septembre”, En temps réel, Les Cahiers n° 20, janvier) est caractérisé par l’importance donnée au renseignement humain, la centralisation des procédures administratives et judiciaires, la spécialisation des magistrats, l’octroi de délégations judiciaires au service de renseignement intérieur et la mise en place d’un régime pénal dérogatoire du droit commun (allongement de la durée de la garde à vue, présence retardée d’un avocat pendant la garde à vue, perquisitions de nuit…). Dans ce régime, le rôle des services de renseignement et de sécurité est central, bien que partiel.

Sa conception générale a été fixée par un document de portée politique générale publié en 2006, le Livre blanc sur la sécurité intérieure face au terrorisme (La France face au terrorisme. Livre blanc du Gouvernement sur la sécurité intérieure face au terrorisme (2006), Secrétariat général de la défense nationale, octobre).

C’est une tentative de formalisation des domaines d’intervention des services dans un cadre général : la surveillance des vecteurs de projets d’attentat (communications électroniques, fichiers portant sur les individus…) et la “neutralisation des flux dangereux” de personnes et de capitaux. Conçue dans le contexte des attentats ayant frappé Madrid en mars 2004 et Londres en juillet 2005, cette posture visait la menace principale représentée par Al Qaida. Il n’a pas été adapté depuis dix ans alors même que la menace a changé de nature et s’est rapprochée.

L’évolution de la menace et notamment le lien qui s’est établi d’une part entre des inspirateurs et des sponsors à l’étranger et, d’autre part, des individus et organisations établis sur le territoire national invite aujourd’hui à repenser le dispositif national. Une des questions porte sur la meilleure combinaison de l’action préventive des services et de l’action répressive de la justice. Le choix français, qui donne une compétence de police judiciaire au service intérieur, est original parmi les démocraties. Il est aujourd'hui comparé au modèle britannique où le service intérieur (Security Service) se présente comme un service placé sous l’autorité du ministre de l’intérieur mais ne disposant d’aucune compétence judiciaire ou policière (law enforcement).

Comment les services de renseignement se sont-ils adaptés ?

Sur le plan opérationnel, les méthodes se sont renouvelées.

Le ciblage

La notion de ciblage (targeting) s’est imposée dans les procédures et les pratiques. Le besoin de renseignement s’est concentré sur les personnes, leur identité, leur position, leur comportement, leurs contacts, leurs finances, informations indispensables pour prévenir leurs projets. Dans le cadre de ce qu’on a pu appeler “la révolution de l’analyse du renseignement” (Mudd F. P. [2012], “Understanding terrorism analysis”, dans l’ouvrage collectif dirigé par Peter Oleson, AFIO Guide to the study of intelligence), les services se sont concentrés sur les “objets” spécifiques du terrorisme : la prévention des attentats, la neutralisation des filières et des réseaux terroristes, l’appui aux opérations militaires sur les théâtres de guerre (Afghanistan-Pakistan, Iraq, Sahel, Syrie…) et la recherche d’otages. Il serait ainsi erroné de considérer que la lutte contre le terrorisme ne relève que des services intérieurs car, comme dans une équipe de football, chaque joueur, de l’avant-centre au gardien de but, est indispensable. Comme les autres, le renseignement antiterroriste se fonde sur des opérations complexes et audacieuses qui doivent être conçues par des professionnels et dûment autorisées. Nombre de ces opérations sont conçues en commun, dans un cadre qui peut être pérenne comme celui de la cellule de coopération ALLAT (du nom d’une déesse antéislamique) rassemblant l’ensemble des services au sein de la DGSI (Direction générale de la sécurité intérieure) depuis juin 2015.

La filière

La notion de filière est devenue un objet central de travail, celle-ci prenant une ampleur telle dans le contexte syro-iraquien qu’elle a justifié en avril 2014 l’adoption d’un plan gouvernemental spécifique prévoyant le “renforcement de l’action des services de renseignement en matière de détection et de surveillance”. Sur le territoire national, la surveillance des individus radicalisés, qui font l’objet d’un fichage particulier (“fiches S”), est passée d’une centaine de cas en septembre 2014 à plusieurs milliers en 2019. Cette fonction d’accumulation et de croisement d’informations de statuts divers est indispensable si l’on veut détecter les proverbiaux “signaux faibles”. Elle ne doit pas ouvrir le champ aux fantasmes et requiert un processus rigoureux d’autorisation et de contrôle, qui devrait être repensé car il ne paraît pas adapté au mode d’action actuel des services.

L’entrave

L’entrave, capacité attribuée à la DGSE par son décret fondateur en 1982, et qui, selon son directeur général, “vise à empêcher la survenance d’un événement non désiré par tout moyen, même militaire”, a été utilisée à plusieurs reprises. Ce service aurait ainsi éliminé, directement ou en coopération avec les services locaux, près de quatre-vingts jihadistes au Sahel en trois ans (Notin J.-C. [2014], La Guerre de la France au Mali, Paris, Tallandier). Cette approche préemptive a été théorisée par l’universitaire américain Pollard.

Sur le plan géographique, des cibles et un champ d’intervention ont été redéfinis. Ainsi le terrorisme a-t-il représenté une somme impressionnante de défis sur presque tous les plans pour les agences, qui ont dû s’adapter à la mobilité et à la dangerosité des cibles. Il leur a fallu accentuer la qualité de leur recherche humaine, redécouvrir l’importance d’un renseignement technique désormais devenu numérique (digital intelligence) et intégrer immédiatement et au plus bas niveau l’information opérationnelle utile à la prévention des attentats. Les agences ont été contraintes d’adapter leur coopération à la nature des cibles, de gommer les frontières existant entre les renseignements intérieur et extérieur.

Elles ont cherché à accéder à une compréhension du phénomène au niveau stratégique, à intensifier leur utilisation des sources ouvertes, à former leurs personnels à ce nouveau défi, à retenir une approche géographique globale, à démontrer leur capacité de réactivité et de suivi permanents, à participer à la conception d’une stratégie intégrée, et, enfin et surtout, à préserver leur image morale, compromise dans certaines démocraties.

Sur le plan géographique, le champ d’intervention privilégié des services de renseignement et de sécurité s’est concentré sur le territoire national mais recouvre en réalité un espace que le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008  avait présenté comme un “arc de crise” s’étendant “de l’Atlantique à l’océan Indien, de la Mauritanie au Pakistan”. Dans cet espace, il revient aux services, aux côtés de la diplomatie, de comprendre les conséquences de la poussée de l’islam radical, des antagonismes entre sunnites et chiites, de la question kurde et de la fragilité des régimes politiques de la région.

Quelles sont les forces et les faiblesses des agences face à ces nouveaux défis ?

Les réformes de l’organisation du renseignement français en 2008-2009 ont conduit à l’établissement d’une communauté nationale de six services, aujourd’hui qualifiés de services de “premier rang” : Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), Direction du renseignement militaire (DRM), Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et cellule de traitement du renseignement et d’action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN).

La fusion des deux services intérieurs précédents, la Direction de la surveillance du territoire (DST) et la Direction centrale des renseignements généraux (DCRG), dans une Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), devenue Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) en mai 2014, a eu pour effet l’affaiblissement du renseignement de terrain de type local. Il a été partiellement compensé par la création en mai 2014 d’un Service central du renseignement territorial (SCRT) de 2 000 personnes, placé au sein de la Direction centrale de la sécurité publique sans disposer pour autant du statut de service de renseignement.

Forte progression des moyens en agents et en capacités techniques

Les moyens alloués aux services pour lutter contre le terrorisme ont fortement progressé depuis le début des années 2000 en France comme à l’étranger. Ainsi, s’agissant du renseignement extérieur, la DGSE s’est engagée dans la lutte contre le terrorisme dès 1982, mobilisant à cette fin plusieurs centaines d’agents au sein de son personnel aujourd’hui. Selon le directeur technique de la DGSE, 90% du renseignement technique était consacré à l’antiterrorisme (Barbier B., presse, 30 septembre 2010). S’agissant du service intérieur, sa montée en puissance est intervenue au lendemain des attentats des Jeux olympiques de Munich en 1972. Environ 75% des agents de la DGSI y sont affectés aujourd’hui. Les attentats de début 2015 ont néanmoins conduit le gouvernement français à annoncer le recrutement de près de 1 400 fonctionnaires des services (principalement au bénéfice de la DGSI et du SCRT), soit 10% des effectifs de la communauté de renseignement, d’ici à 2017 pour la lutte contre le terrorisme.

Les moyens techniques, et notamment d’interception de toutes formes de communications téléphoniques, ont fait l’objet d’un effort particulier. La singularité du modèle français est de concentrer l’essentiel d’entre eux dans une des agences, la DGSE, sous condition de mutualisation parmi les agences des coûteuses capacités nécessaires pour répondre au défi de l’évolution permanente des technologies de communication et d’information.

L’adoption en 2015 d’une loi sur le renseignement (Calvar P., audition, Assemblée nationale, 10 mai 2016), première en France, a permis de consolider sur le plan politique et juridique la communauté nationale de renseignement. Elle a institué un régime d’autorisation des techniques particulières de recherche mises en œuvre par les services sur le territoire national, et ouvert ces techniques à d’autres entités (Loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement), désormais qualifiées de membres “de deuxième rang” de la communauté nationale. Cette communauté s’est accrue en janvier 2017 d’un acteur utile à la lutte contre le terrorisme, le Bureau central de renseignement pénitentiaire, devenu Service national du renseignement pénitentiaire depuis mai 2019.

Coordination insuffisante des services

Dans ce paysage institutionnel, les structures de coordination des services n’ont que peu évolué, à la différence de la plupart des démocraties où sont nés des centres nationaux de coordination de la lutte contre le terrorisme dans lesquels les agences de renseignement jouent un rôle central. Malgré certaines recommandations récentes, la France continue à ne s’appuyer que sur l’Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) créée en 1984 pour assurer une coordination opérationnelle au sein de la police nationale, sur un coordonnateur national du renseignement institué en 2008 et placé auprès du président de la République dont le rôle est modeste dans ce domaine, et sur un état-major opérationnel de prévention du terrorisme (EMOPT) créé en juin 2015 au sein du ministère de l’intérieur, dont le rôle demeure discuté.

Au regard de l’évolution de la menace, la contribution du renseignement peut paraître rétrospectivement insuffisante, voire défaillante. Ses résultats, mesurés par la prévention d’attentats de masse d’origine extérieure sur notre territoire, ont été mis en cause. L’échec a été reconnu avec honnêteté devant l’Assemblée nationale par les responsables du renseignement intérieur et extérieur français : “Des attentats comme ceux du 13 novembre [2015] marquent bien un échec du renseignement extérieur : ils ont été planifiés à l’extérieur de nos frontières et organisés en Belgique, c’est-à-dire dans l’aire de compétence de la DGSE. Ils représentent aussi sans doute un échec pour le renseignement intérieur, dans la mesure où ils se sont produits sur notre sol” (B. Bajolet, DGSE, audition 25 mai 2016). “Tout attentat est un échec puisque nous n’avons pas pu l’empêcher […] Les attentats de 2015 représentent un échec global du renseignement”. (P. Calvar, DGSI, audition 24 mai 2016).

C’est pourquoi l’adaptation demeure nécessaire. La dernière réflexion sur le sujet émane des travaux de la commission bipartisane constituée par l’Assemblée nationale pour évaluer le dispositif français mis en place depuis 2015. Huit de ses quarante propositions concernent directement les services.

Enfin, on ne saurait imaginer que les agences françaises aient pu faire face au défi terroriste sans intensifier considérablement leur coopération avec leurs partenaires étrangers. Discrète par nature, celle-ci a permis à de nombreuses reprises de prévenir des attentats ou des prises d’otage. Fondée sur la reconnaissance mutuelle des savoir-faire opérationnels, cette coopération est quotidienne et s’effectue souvent en temps réel.

Nolens volens, la lutte contre le terrorisme a forgé dans l’esprit des professionnels, des responsables publics et des citoyens une vision particulière des services de renseignement. Cette vision correspond à la conscience claire que le terrorisme est, plus que jamais, la menace principale à laquelle sont confrontées les démocraties et, singulièrement, les États européens. Elle peut conduire à penser que, apanage de la puissance publique, les services sont devenus, par la lutte contre le terrorisme, une composante du service public.

La montée du phénomène terroriste s’est révélée très favorable au renseignement, en le faisant apparaître, malgré ses inévitables échecs, comme un instrument particulièrement adapté à cette menace. Cette mission a été structurante pour les services.