La politique culturelle

La Ve République naissante se singularise en 1959 par la création d’un ministère des affaires culturelles. Cette autonomisation administrative signe la mise en place d’une politique publique de la culture et d’une structure ministérielle pérenne pour gérer les secteurs artistiques et culturels.

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Un ministère pour la culture

La création en 1959 d’un ministère des affaires culturelles, confié à André Malraux, vise, au-delà de la mise en place d’une politique culturelle, à créer spécialement un ministère pour l’écrivain.

La Ve République s’inscrivait en réalité dans une longue tradition. La IIIe République avait déjà été confrontée, dès son installation à la fin du XIXe siècle, à la gestion d’un double héritage : celui transmis, depuis le XVIIe siècle, par les différents régimes monarchiques, et celui, tout aussi essentiel, légué par la décennie révolutionnaire. D’une part, l’État mécène, le système académique et la laïcisation de la censure, héritages monarchiques, marquent durablement les relations entre le pouvoir et les arts. D’autre part, le “patrimoine national”, le musée révolutionnaire et la croyance dans les vertus civiques et éducatives des arts sont des legs incontestables de la période révolutionnaire. À la Libération, la IVe République avait fait sien l’idéal démocratique issu du Front populaire et de la Résistance sans pour autant pérenniser un ministère autonome.

Le ministère de la culture hérite de différents services issus principalement de l’Éducation nationale ; il échoue à intégrer les bibliothèques, la radiotélévision et l’action culturelle extérieure de la France. Le décret du 24 juillet 1959 précise : “Le ministère chargé des affaires culturelles a pour mission de rendre accessibles les œuvres capitales de l’humanité, et d’abord de la France, au plus grand nombre possible de Français ; d’assurer la plus vaste audience à notre patrimoine culturel, et de favoriser la création des œuvres d’art et de l’esprit qui l’enrichissent.”

La revendication démocratique s’affiche donc dans les attendus de ce décret fondateur. Le souci égalitaire et la volonté de démocratisation culturelle sont essentiels. La politique culturelle de Malraux s’inscrit dans la logique de l’État-providence. L’État se donne ainsi pour fin d’assurer à tous le même accès aux biens culturels. Deux politiques concourent à matérialiser cette volonté : faire accéder tous les citoyens aux œuvres de la culture et étendre aux artistes les bienfaits de la protection sociale. La politique culturelle est, en outre, mise en avant dans la logique de modernisation portée par la République gaullienne. L’État doit jouer un rôle moteur de direction, d’impulsion et de régulation.

Les années 1970 : logique libérale et désengagement de l’État

Les années 1970 assurent la pérennité de la structure ministérielle. Le ministère amorce un processus de déconcentration et reconfigure son administration centrale – création des directions du livre (1975) et du patrimoine (1978) – dans une conjoncture budgétaire difficile. À partir de 1974, une double ligne de force s’impose. L’introduction d’une logique libérale renforce le relatif désengagement financier de l’État. À la fin du septennat giscardien, l’État culturel demeure faible et accorde la priorité au patrimoine. La politique culturelle n’est pas une priorité gouvernementale. Le budget et l’outil administratif sont fragilisés, alors même que le président de la République – Georges Pompidou (1969-1974) plus nettement que Valéry Giscard d’Estaing (1974-1981) – devient un acteur de la politique culturelle.

L’édification du Centre national d’art et de culture Georges Pompidou (1969-1977) sur le plateau Beaubourg à Paris traduit parfaitement ce volontarisme présidentiel, qui vise notamment à redonner à Paris son rang de capitale culturelle internationale. Malgré le passage de Michel Guy au secrétariat d’État à la culture (1974-1976), vécu comme un “printemps culturel” par les professionnels, le primat d’une logique libérale contribue à affaiblir les missions de service public du ministère. Au sein même de l’administration centrale, les regards se tournent vers le Parti socialiste qui se dote d’un programme de gouvernement accordant une notable attention aux questions culturelles.

L’impact réel des pouvoirs publics est débattu. En 1978, Augustin Girard suscite la polémique lorsqu’il reconnaît que la démocratisation culturelle est sans doute davantage en train de passer par les “industries culturelles” que par l’action de l’État. En 1980, le bilan dressé par Pierre Emmanuel, ancien président de la Commission des affaires culturelles du VIe Plan et responsable du secteur culturel au sein du parti gaulliste, dénonce une absence de volonté politique et un ministère qui peine à afficher le sens de son action (voir P. Emmanuel, Culture, noblesse du monde. Histoire d’une politique, Stock, 1980).

Les années 1980-2000 : alternances politiques et nouveaux paradigmes

L’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 conforte le ministère. L’essentiel est la rupture quantitative sur le plan financier qui se traduit, dès l’exercice 1982, par un doublement de son budget. De plus, le ministre Jack Lang, qui bénéficie du soutien du président François Mitterrand, sait incarner ce changement d’échelle. La synergie entre la culture et l’économie est présentée comme une priorité. Le décret du 10 mai 1982 traduit une volonté de démocratie culturelle. Tous les secteurs de la politique culturelle (la création davantage que le patrimoine) bénéficient de ces accroissements quantitatifs et de ces ruptures qualitatives. Le ministère, peu favorable à la logique décentralisatrice, conforte ses services déconcentrés et généralise des partenariats avec les collectivités territoriales. Les “grands travaux présidentiels”, notamment le Grand Louvre et la Bibliothèque nationale de France, concentrent les engagements financiers de l’État sur Paris mais réduiront ensuite, compte tenu des budgets de fonctionnement nécessaires, les marges de manœuvre du ministère de la culture.

À partir des années 1990, le référentiel qui gouverne les missions du ministère de la culture enregistre un nouvel infléchissement significatif : la défense de l’“exception culturelle” – bientôt rebaptisée “diversité culturelle” – estompe de plus en plus la référence à la démocratisation des pratiques culturelles. La question, désormais récurrente, de la “mondialisation” de la culture offre l’occasion de changer l’échelle de la justification. De surcroît, la France s’évertue à déplacer le lieu du débat, de l’Organisation mondiale du commerce vers l’Unesco. La convention sur la diversité culturelle adoptée le 20 octobre 2005 à l’Unesco est incontestablement une victoire de la position française. L’objectif de “favoriser l’accès à la culture” s’affiche toujours dans les textes ministériels, mais se décline sous la forme de quatre missions : préserver et mettre en valeur le patrimoine historique, soutenir la création artistique, contribuer à l’éducation artistique et à la transmission des savoirs, et développer l’économie de la culture et les industries culturelles.

La politique culturelle : des critiques récurrentes

La pérennité de la structure ministérielle n’était pas inscrite dans la fondation de 1959. Le ministère ne s’impose que progressivement. L’éloignement de l’éducation populaire, la fracture de fait avec l’éducation nationale, la rigueur et la complexité de normes administratives imposées par un État jacobin, la difficile collaboration entre différents ministères sont dénoncés par les militants de l’éducation populaire et les élus locaux. La popularisation de la raison, l’éthique de l’engagement et de la responsabilité restent beaucoup plus centrales dans l’approche que les associations d’éducation populaire se font de la politique culturelle que chez Malraux, pour qui l’essentiel est de provoquer le contact direct avec l’œuvre d’art et faire reculer le provincialisme culturel. Ce choix initial de la mise à distance des mouvements d’éducation populaire contribue à faire durablement du ministère de la culture un “ministère des arts et des artistes” même si, au sein de certains segments de l’administration centrale, les relations ne sont pas totalement rompues. Mai 1968 déstabilise le ministère et révèle l’émergence d’une double critique : la critique gauchiste attaque la conception malrucienne de la démocratisation culturelle ; les partisans de l’ordre dénoncent le soutien public à des artistes soupçonnés de subversion. Aussi le maintien du ministère n’est véritablement acquis qu’au début des années 1970, grâce notamment à l’action de Jacques Duhamel.

Les critiques, réactivées au début des années 1990, mobilisent surtout les intellectuels. En 1991, la publication de L’État culturel par Marc Fumaroli (rééd. Livre de Poche, 1999) suscite un large débat. Celui-ci témoigne aussi de la résistance de milieux académiques qui regrettent la dilution d’une conception intégratrice de la culture nationale et une politique qui “abaisse” la culture au rang de produit de consommation. Par-delà la seule action des pouvoirs publics, c’est la légitimité du pluralisme culturel, qui caractérise de plus en plus la société française, qui est pour une large part récusée. Les enquêtes sur les pratiques culturelles, lancées dans les années 1970 pour conforter les visées stratégiques du ministère, soulignent les limites de la démocratisation culturelle. Elles nourrissent désormais les polémiques sur l’opportunité d’une politique culturelle et le maintien d’un ministère de la culture (voir O. Donnat et P. Tolila (dir.), Le(s) Public(s) de la culture, Presses de Sciences Po, 2003).

Un acteur majeur de la politique culturelle

L’action du ministère de la culture a permis de maintenir une vie artistique relativement autonome des seules lois du marché et de faire fonctionner un réseau plus riche d’institutions culturelles sur l’ensemble du territoire. Le ministère de la culture, principal opérateur culturel de l’État, se substitue à une demande trop restreinte pour soutenir la production artistique dans les domaines considérés comme les plus légitimes. Il est aussi le garant de la conservation et de la transmission des biens culturels dans les secteurs patrimoniaux. La présence étatique a ainsi été longtemps dominante dans le secteur, jugé régalien, des monuments historiques. Le ministère de la culture intervient aussi dans les secteurs dominés par les industries culturelles afin de défendre des artistes et des recherches esthétiques. Cette intervention publique permet la viabilité de quantités de segments et de niches de création artistiques, dont l’existence serait tout simplement remise en cause dans le cadre d’un système économique et social soumis à la seule loi du marché.

Le modèle français se caractérise par une forme d’économie culturelle mixte qui se fonde sur une étroite imbrication entre les secteurs public et privé. Le mécénat, encouragé par le ministère de la culture depuis les années 1980, demeure relativement marginal par rapport à celui des pays anglo-saxons. La forte légitimité de l’intervention de l’État, inscrite dans le cadre d’une République émancipatrice, le poids des grandes institutions culturelles, la relation étroite avec les professionnels des arts et de la culture – structurellement favorisée par un ministère organisé, en centrale et en régions, par secteurs artistiques – confèrent au modèle français une singularité qui contraste avec la plupart des démocraties libérales. L’intervention directe de l’État, largement acceptée par l’opinion publique, est relayée, depuis les années 1970, par les collectivités locales qui ont su à la fois mettre en œuvre leurs propres politiques publiques de la culture et saisir les opportunités offertes par l’État. Au-delà de cette tendance générale, la diversité reste grande entre collectivités et types de collectivité – villes, départements et régions – dans un système polarisé par les grandes villes.

Réformes et défis à l'heure du numérique

L’heure n’est pourtant plus à l’esprit de mission, fondé sur un militantisme que partageait la majorité des acteurs du monde de la culture. Le ministère se présente de plus en plus comme une administration de gestion qui assume des missions de régulation, d’orientation, de conseil et d’expertise. Les grands établissements publics se voient conférer une plus grande autonomie. La thématique de la “refondation” (voir le rapport de J. Rigaud, Pour une refondation de la politique culturelle, 1996) participe de l’ouverture de l’État aux nouvelles pratiques culturelles. Depuis une vingtaine d’années, le ministère de la culture affiche, par-delà les alternances gouvernementales, sa volonté de moderniser ses missions, ses structures administratives et son fonctionnement pour répondre à un environnement national et international qui enregistre de profondes mutations. La position de la France sur la scène internationale, en première ligne pour la défense de la diversité culturelle, contraste avec les orientations prises par le ministère de la culture dont les marges de manœuvre, financières et stratégiques, semblent se réduire de plus en plus. Surtout, la montée en puissance des nouvelles technologies et les stratégies des industries culturelles, organisées à l’échelle mondiale, remettent en cause les modalités des dispositifs qui sont au cœur du modèle français de politique culturelle.

L’avenir de la politique culturelle n’est cependant pas réductible à une réforme administrative. Celle-ci était en marche, depuis juillet 2007, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques puis de la Modernisation de l’action publique. L’objectif visait à “recentrer l’administration centrale […] sur ses fonctions plus prospectives de pilotage et de stratégie”. Il s’agissait aussi de répondre aux enjeux liés à la “révolution numérique”. Le nouvel organigramme, articulé autour d’une direction générale chargée des patrimoines de France, d’une deuxième responsable du soutien à la création artistique et d’une troisième en charge du développement des médias et de l’économie, se met en place dans une conjoncture de retrait relatif de l’État, non sans susciter de vives inquiétudes de la part des acteurs culturels. Les directions régionales des affaires culturelles sont renforcées dans le cadre de la réforme de l’“État territorial”. La mise en place en 2009, auprès du président de la République, d’un Conseil de la création artistique a été perçue comme un affaiblissement de la marge de manœuvre stratégique du ministère de la culture. Le plus souvent dirigé depuis une quinzaine d’années par des ministres techniciens (Jean-Jacques Aillagon, Christine Albanel, Frédéric Mitterrand, Fleur Pellerin, Audrey Azoulay), qui ne peuvent guère s’appuyer sur leur surface politique, le ministère de la culture n’est plus le moteur de la vie culturelle nationale, concurrencé, d’une part, par les grands établissements publics, de plus en plus autonomes, et, d’autre part, par les collectivités territoriales. Ses missions demeurent néanmoins essentielles dans plusieurs domaines : assurer l’équité territoriale pour l’accès à l’offre et aux pratiques culturelles, conforter une fonction législative et réglementaire indispensable au soutien à la création artistique et à la régulation des marchés à l’heure de la révolution numérique. Son budget reste conséquent (3,6 milliards d’euros en 2018), même si ses marges de manœuvre sont entamées par le poids des grandes institutions nationales, parisiennes pour la plupart.

De 2012 à 2016, le budget a été à la peine, situation qui a inquiété fortement les acteurs culturels et les élus locaux. Les principaux dossiers (révolution numérique, éducation artistique et culturelle, place de la culture à la télévision, effets de la réforme territoriale) font certes l’objet de débats, de rapports et d’une politique de communication, mais tardent à se traduire par des mesures concrètes. La loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine a cependant confirmé, au-delà de considérations techniques, la liberté de la création artistique (article 1er) et la nécessité d’une politique de service public, définie et mise en œuvre par l’État, les collectivités territoriales et les établissements publics, construite en concertation avec les acteurs de la création artistique (article 3).

Pourtant, le sentiment qui prévaut est que la politique culturelle n’est plus vraiment une priorité, mais plutôt une variable d’ajustement par rapport à d’autres dossiers (rayonnement international de la France, développement économique, attractivité touristique). Les élites politiques, à droite comme à gauche, paraissent moins concernées par les questions culturelles. La professionnalisation croissante des secteurs culturels, l’éloignement manifeste des élites par rapport à la culture savante, mais aussi la domination des logiques utilitaristes expliquent cette situation.

Les droits culturels : un nouvel horizon pour la politique culturelle ?

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) et la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l’architecture et au patrimoine (loi LCAP) ont fait entrer dans le droit positif français la notion de “droits culturels”, en référence à la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles du 20 octobre 2005, issue des travaux de l’Unesco.
Cette insertion dans le droit positif témoigne de l’intervention du législateur – en l’occurrence le Sénat, suivi par une majorité de l’Assemblée nationale – dans le champ des politiques culturelles, secteur traditionnellement impulsé par l’exécutif. Elle peut se lire aussi comme une alerte, portée par des élus locaux et des réseaux militants, qui vise à dénoncer le désengagement de l’État, et comme une injonction à défendre une politique culturelle renouvelée. Le débat parlementaire a été vif et les contempteurs des “droits culturel” ont dénoncé trois risques : le populisme, le communautarisme et l’individualisme.

Les réseaux militants qui défendent la notion de “droits culturels” critiquent une politique culturelle corporatiste – affaire de professionnels, au service de clientèles artistiques – et soulignent les échecs de la démocratisation culturelle, stigmatisée pour son paternalisme et son élitisme. La logique des “droits culturels” est davantage transversale, nécessite un réaménagement du découpage sectoriel de l’action publique. Les “droits culturels”, composante des droits de l’homme, sont attachés aux personnes et non aux œuvres. Le respect des droits culturels invite à concevoir des politiques dont l’objectif est prioritairement le développement de capacités, pour faire société.
L’impact réel de cette innovation reste en devenir : les services de l’État semblent en faire une lecture a minima ; seules quelques collectivités locales (départements et régions essentiellement) et des institutions culturelles se sont saisies de la notion afin d’amender la philosophie de leur politique culturelle. “Les deux lois qui consacrent les droits culturels, note Jean-Pierre Saez, constituent des outils précieux pour ne pas baisser la garde face aux menaces qui pèsent sur la culture, et pour continuer de creuser de nouvelles pistes permettant d’élargir la participation des habitants à la vie artistique et culturelle, que ce soit sous la forme d’un accès plus intense à l’offre culturelle ou à travers la possibilité d’exprimer sa propre voix” (J.-P. Saez, “Les dessous des droits culturels”, in “Droits culturels : controverses et horizons d’action”, L’Observatoire, 2017, n° 49).

Projets et réalisations depuis 2017

La nomination comme ministre de la culture, en mai 2017, de Françoise Nyssen – codirectrice des éditions Actes Sud – a été bien reçue par les observateurs et les acteurs des mondes de la culture. L’éducation artistique et culturelle, menée en partenariat avec le ministère de l’éducation nationale, a été présentée comme une priorité par la nouvelle ministre, l’objectif étant que 100% des enfants aient accès aux trois dimensions que sont la pratique artistique, la fréquentation des œuvres et la rencontre avec les artistes, et l’acquisition de connaissances dans le domaine des arts et de la culture. Le président de la République Emmanuel Macron a fait de l’ouverture des bibliothèques le dimanche et en soirée l’une de ses priorités en matière culturelle. Un second projet, annoncé au cours de la campagne électorale de 2017 et en cours d’expérimentation dans quatre départements, vise à proposer un “Pass culture”, conçu comme un service public universel. Ce Pass devrait prendre la forme d’une application géolocalisée pour mobile, qui permettra de connaître et d’accéder à toute l’offre culturelle. Cette application sera téléchargeable par tous les citoyens mais les jeunes, à l’occasion de leur 18e anniversaire, recevront un droit spécifique, puisque leur Pass sera monétisé à hauteur de 500 euros. Créditée par l'État, leur application deviendra alors, outre un outil d’information, également un moyen de paiement.

La réforme de l’audiovisuel public s’affiche comme un autre axe majeur pour l’action du ministère de la culture. La philosophie d’ensemble est connue : donner la priorité à une information de qualité en développant l’information de proximité ; proposer des programmes distinctifs ; prendre en compte la dimension européenne de la création en favorisant les coproductions avec nos partenaires européens et développer une offre numérique capable de faire face à la concurrence des plateformes digitales.
Ce volontarisme discursif butte néanmoins sur la crise des finances publiques. L’État continue certes à mettre en œuvre une politique culturelle mais, dans le même temps, la réduction des dotations aux collectivités territoriales contribue à fragiliser le paysage culturel national, et, par effet de cascade, à mettre en péril l’existence de nombreuses structures culturelles, les plus fragiles, celles pourtant qui assument sur tout le territoire la vitalité de la vie culturelle. Le résultat est paradoxal : l’État contribue par ses choix à conforter une politique culturelle qui repose sur les grands établissements nationaux qui absorbent 70 à 80% de son budget, et dont les crédits sont concentrés à près de 70 % sur l’Île-de-France.

La politique culturelle de l’État est confrontée au nouveau modèle culturel de la société française. La reconnaissance sociale du pluralisme culturel, l’importance accrue des industries culturelles dans le cadre de la globalisation et la territorialisation croissante – notamment sous la forme dominante de la métropolisation – des politiques publiques sont autant de défis pour un ministère qui a toujours eu des difficultés à assumer des missions transversales. L’enjeu essentiel, au-delà même de la survie de la structure ministérielle, est celui du rôle de l’État par rapport aux autres collectivités publiques et aux acteurs du marché, dans la régulation du paysage culturel. La question est politique, au sens noble du terme, et participe de la définition d’un modèle de société.
Les politiques culturelles publiques, qui ont largement contribué à construire une meilleure offre culturelle sur l’ensemble du territoire national et à réguler le marché des biens artistiques et culturels, sont confrontées aux logiques libérales, aux mutations technologiques et aux phénomènes croissants de mondialisation et de globalisation. Le modèle français de politique culturelle semble, pour de nombreux observateurs, plus que jamais à la croisée des chemins.

Culture et soft power : le Louvre Abu Dhabi

L’inauguration, le 8 novembre 2017, du Louvre Abu Dhabi, temps fort de la politique culturelle, est la concrétisation d’un projet lancé en 2007. Ce musée s’affiche comme le premier du genre dans le monde arabe. Universel, il se veut un modèle culturel rassembleur des différentes cultures dans le but d’en refléter l’histoire commune. Situé sur l’île de Saadiyat, véritable district culturel en devenir, le musée a été conçu par l’architecte français Jean Nouvel, lauréat du Prix Pritzker, comme une médina arabe sous une gigantesque coupole argentée. Vingt-trois galeries, réparties en quatre ailes à parcourir pour découvrir douze thèmes universels, permettent au visiteur de contempler 600 œuvres : 300 appartenant à la collection permanente et 300 autres prêtées par les institutions françaises.

Pour les Émirats arabes unis, il s’agit de renforcer le dialogue des civilisations, de préparer l’ère de l’après-pétrole par une diversification économique et d’afficher un discours développementaliste : l’horizon (à atteindre) de la démocratie libérale.

Pour la France, l’objectif est de conforter les échanges avec un partenaire, à la fois économique et militaire, point d’appui géopolitique dans une région stratégique. La contrepartie financière, gérée par l’agence France Museum, est considérable : près de 950 millions d’euros qui abondent les budgets des musées et des institutions culturelles partenaires. La plus grande part revient au musée du Louvre qui a mis en place un fonds de dotation

Bibliographie

Chiffres clés 2019. Statistiques de la culture et de la communication, ministère de la culture-Presses de Sciences Po, 2019.

Xavier Greffe et Sylvie Pflieger, La Politique culturelle en France, La Documentation française, coll. “Les Études”, 2015.

Philippe Poirrier (dir.), Politiques et pratiques de la culture, La Documentation française, coll. “Les Notices”, 2017.

Philippe Poirrier (dir.), Quelle politique pour la culture ? Florilèges des débats (1955-2014), La Documentation française, coll. “Doc’ en poche”, 2014.