La réforme de l’État

L’histoire de la réforme de l’État en France est compliquée. Les étapes sont multiples : des gouvernements Rocard ou Juppé des années 1990 à la LOLF adoptée en 2001, à la RGPP en 2007, à la MAP des années suivantes jusqu’à Action publique 2022, la réforme de l’État a avancé de manière contrastée.

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Les politistes expliquent la force de l’État en France par l’histoire : à la différence de l’Allemagne, pays longtemps sans unité politique, où le peuple et la langue ont forgé la nation, la nation française s’est constituée grâce à l’action unificatrice d’un pouvoir politique qui, entre adhésion et contrainte, a rassemblé les provinces. La nation s’est confondue avec l’État, incarné alors par une autorité unique. Notre État est d’abord l’héritier de la monarchie, l’héritier aussi d’un bonapartisme autoritaire, centralisateur et amoureux de l’uniformité, qui a marqué l’organisation administrative de son empreinte et, en codifiant le droit, imposé des règles générales à la société. Il est ensuite l’héritier d’une IIIe République où les pouvoirs publics ont progressivement conquis des compétences nouvelles (l’éducation, plus lentement le droit social) et surtout élaboré des notions, service public et intérêt général, sur lesquelles se sont construits le droit administratif et la fonction publique. Il est enfin l’héritier du modèle construit après-guerre où l’État est un acteur économique et le garant des droits sociaux.

Il est fréquent de lire que la réforme de l’État n’a jamais cessé depuis deux siècles (Fondation Jean-Jaurès, La Réforme de l’État : un processus permanent, 2016), ce qui tendrait à inscrire les objectifs actuels de “modernisation” dans une continuité. L’assertion est discutable. Certes, les réformes n’ont pas cessé : dès 1920, un Comité supérieur d’enquête a été créé pour réduire les dépenses et rechercher des économies et, dans les années 1930 déjà, les débats sur la diminution du nombre des fonctionnaires ont été vifs. Plus tard, en 1945, la création de l’ENA ou, en 1946, celle du Commissariat au Plan et l’adoption du premier statut de la fonction publique ont constitué des réformes structurantes. En 1947 a été institué un ministère de la fonction publique et de la réforme administrative et, depuis lors, les services de l’État ont presque toujours comporté une structure qui a assumé cette mission, avec des ambitions inégales et des rattachements variés (en 2018, il s’agit de la direction interministérielle de la transformation publique – DITP). Cependant, depuis les années 1990, la “réforme de l’État” a pris une connotation différente : il ne s’agit plus de contenir la dépense publique ou de réorganiser l’État mais de contester son fonctionnement, voire son périmètre. L’État est jugé mal adapté aux enjeux d’une société en crise, trop rigide et parfois trop coûteux. Aujourd’hui, l’ambition est de revoir ses missions : “L’État a sa place, mais il en a trop pris”, déclarait en décembre 2016 Emmanuel Macron (P. Birnbaum, in Où va l’État ? Essai sur les nouvelles élites du pouvoir, Seuil, 2018).

L’État, porteur d’un intérêt général défini comme le dépassement des intérêts particuliers, ce qui légitime les prérogatives de puissance publique, s’est construit au XXe siècle sur la séparation avec les activités privées. Les services publics rendus au nom de l’intérêt général à la population sont non marchands et, hormis les cas où ceux-ci sont confiés par délégation (et sous contrôle) à un organisme de droit privé, assurés par des agents spécifiquement recrutés à cet effet, qui ne sont pas des salariés ordinaires et doivent défendre des valeurs d’égalité de traitement des usagers et de désintéressement.

Les réformes de l’État, des années 1990 à la LOLF

La décennie 1990 : changer l’administration et ses méthodes

Les réformateurs des années 1990 ne veulent pas changer ce modèle mais changer l’État de l’intérieur, sans imposer de contrainte, en mobilisant ses agents pour améliorer son efficacité. Ils veulent :

  • responsabiliser les fonctionnaires : c’est le message principal de la circulaire Rocard du 23 février 1989 sur le renouveau du service public, premier texte à évoquer la réforme de l’État. Un double mouvement s’en est suivi : la multiplication des “projets de services” élaborés par les agents, qui définissent des objectifs stratégiques à poursuivre en commun, et la création de “centres de responsabilité” où, à l’inverse des principes traditionnels du contrôle financier, les services bénéficient, après contrat passé avec leur ministère et celui du budget, d’une dotation globale pluriannuelle dont le contrôle sera effectué a posteriori ;
  • déconcentrer les décisions au profit des services territorialisés : la première charte de la déconcentration est publiée en 1992, qui édicte que la déconcentration est la règle générale de répartition des compétences entre administrations nationales et services déconcentrés, hors missions qui ne peuvent être déléguées ;
  • évaluer l’action publique, avec la mise en place en 1990 de structures spécialisées (décret du 22 janvier 1990 instituant un Conseil scientifique de l’évaluation et un Comité interministériel de l’évaluation ;
  • gérer les personnels de manière plus dynamique en insistant sur l’enrichissement des missions, la mobilité, l’approfondissement du dialogue social, la gestion prévisionnelle, la formation, les conditions de travail ; le statut de la fonction publique n’est pas remis en cause, c’est le management qui est considéré comme défaillant ; l’objectif est de faire évoluer celui-ci et de renforcer la fonction de gestion des ressources humaines, pas de changer les règles de recrutement et de gestion.

Enfin, la réforme s’intéresse aux relations avec les usagers, avec l’établissement d’un parallèle, lors des gouvernements libéraux Balladur-Juppé des années 1993-1997, avec la relation entreprise-client, préfigurant alors la doctrine du Nouveau management public. Le thème deviendra un des fils rouges de la réforme de l’État, enclenchant un travail sur les simplifications administratives (création de la Commission pour les simplifications administratives, la COSA, en décembre 1998) et de nouvelles obligations de l’administration à son endroit (loi du 12 avril 2000).

La richesse de la période a eu son revers : l’appropriation des réformes, parfois très enthousiaste, n’a pu empêcher un certain essoufflement. La Charte de la déconcentration est restée un texte de principe qui n’a quasiment rien changé aux relations entre administration centrale et services de terrain. Le dispositif d’évaluation s’est développé mais s’est heurté à des débats méthodologiques. Enfin, le ministère de l’équipement a été l’un des seuls à faire évoluer les pratiques de GRH, imposant des règles de mobilité et de formation et mettant même en place, avant les textes qui en feront obligation, une évaluation individuelle. Enfin, les droits reconnus aux usagers par la loi du 12 avril 2000 (personnalisation des relations, envoi systématique d’un accusé de réception, réorientation des dossiers vers les services compétents si nécessaire) n’ont jamais été respectés. Au final, le mouvement de réformes des années 1990 a été vivant, dynamique, mais trop ponctuel et insuffisamment directif. Il s’est centré sur le fonctionnement interne de l’administration et trop peu sur les politiques publiques, malgré l’affirmation d’une volonté d’évaluation. Il n’a pas posé la question, pourtant centrale, des frontières de l’État : le rapport Picq de 1995, “L’État en France : servir une nation ouverte sur le monde”, qui proposait que l’État se recentre sur ses missions essentielles pour en garantir la qualité de traitement, est resté une réflexion isolée.
La décennie suivante connaîtra des changements plus radicaux, avec d’abord la mise en place de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances).

La LOLF : vers un État plus efficient ?

Les réformes des années 2000 ont été décidées sous l’influence du Nouveau management public (NMP), mouvement d’idées venu des pays anglo-saxons, selon lequel le fonctionnement de l’État gagne à utiliser les méthodes des entreprises privées pour pleinement remplir son rôle, vu comme celui d’un prestataire de services, et améliorer son efficience. L’État doit alors appliquer des principes de bonne gouvernance : discipline budgétaire, définition de normes de gestion et établissement d’un cadre transparent d’évaluation de son action, avec publication d’indicateurs de résultats.

La LOLF votée en 2001 est l’application de ces principes : les crédits du budget de l’État sont présentés par missions et programmes et non plus seulement par nature et titres de dépenses. Pour chaque programme, des objectifs sont définis – les choix budgétaires reposent ainsi, du moins théoriquement, sur une gestion par objectifs –, assortis d’indicateurs de résultats. La loi organise les relations entre le responsable de programme en administration centrale et les responsables opérationnels de terrain : les concepteurs de la réforme l’ont présentée comme donnant davantage de liberté à ces derniers, appelés à disposer d’autonomie dans la gestion des crédits et des emplois tout en respectant rigoureusement les plafonds attribués et les objectifs du programme. Le Parlement devait en principe réexaminer le montant des crédits alloués au vu de l’atteinte des objectifs fixés, dans une logique d’optimisation des coûts.

Le bilan de la LOLF est décevant. Dans son rapport de 2011 (“La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives”, La Documentation française, 2011) la Cour des comptes, pourtant très favorable à ses choix de principe, estime que la loi n’a pas eu que des effets positifs : elle a certes clarifié la présentation du budget de l’État, amélioré l’information du Parlement et accru la rigueur, notamment dans les services déconcentrés qui ont reçu mission de gérer un plafond d’emplois strictement défini et un plafond de masse salariale. Mais la loi n’a pas amélioré le pilotage : les indicateurs, souvent mal choisis, incomplets ou ne rendant compte que des actions de l’administration, ne permettent pas toujours de mesurer l’atteinte des objectifs politiques des programmes. Cependant, leur définition n’est pas seule en cause : quel indicateur pourrait évaluer la qualité de la justice ou l’efficacité de la formation des fonctionnaires ? Les indicateurs chiffrés ne permettent pas d’évaluer des politiques complexes : si les délais des jugements s’allongent, est-ce dû aux manques de personnel, à des équipements défaillants, à une mauvaise répartition des tribunaux ou à la complexité excessive du droit ou des procédures ? Si les élèves ne parviennent pas à maîtriser le socle de connaissances à un âge donné, quelles conclusions en tirer ? La démarche d’évaluation des politiques publiques mise en place par la LOLF apparaît comme simpliste et la “culture de la performance” censée en résulter est peu à peu devenue une simple formule, d’autant que la LOLF s’est traduite pour les services déconcentrés par la nécessité d’alimenter un système d’information lourd et peu utilisé.

La mise en œuvre de la loi a pu, en outre, décevoir les gestionnaires des services déconcentrés : en période de rigueur budgétaire, le dialogue de gestion ne permet pas de leur accorder des moyens nouveaux et les dotations ont été trop contraintes pour que la fongibilité des diverses lignes budgétaires puisse jouer.


 

La RGPP puis la MAP, 2007-2017

La RGPP

La RGPP, mise en place à partir de 2007, s’inspire comme la LOLF du NMP et, surtout, des “revues de dépenses” menées pendant les décennies antérieures au Canada, en Suède et notamment au Royaume-Uni (voir H. Guillaume, G. Dureau et F. Silvent, Gestion publique. L’État et la performance, Presses de Sciences Po-Dalloz, 2002). À l’origine, l’objectif poursuivi est de réduire une dépense publique jugée excessive en passant en revue les diverses politiques de l’État.

Toutefois, la RGPP a rapidement abandonné l’ambition d’examiner les politiques publiques et le périmètre de l’action de l’État : par souci d’efficacité et de rapidité, elle s’est consacrée dès 2008, pour l’essentiel, à la réorganisation des structures de l’administration (voir ci-dessous le nouveau schéma des services territoriaux), à la diminution du nombre des fonctionnaires et aux évolutions de la GRH publique.
La démarche RGPP s’est voulue globale, outillée – elle a eu recours systématiquement à des audits, le plus souvent commandés à des organismes privés – et structurée : un Conseil de modernisation a régulièrement réuni le président de la République et les ministres, le ministre du budget jouant le rôle de rapporteur, aidé d’une direction générale de la modernisation de l’État, ce qui explique l’efficacité et la rapidité de sa mise en œuvre.

Le bilan d’ensemble de la RGPP est contrasté : elle a été jugée brutale, du fait de l’absence de concertation préalable. Les fonctionnaires y ont vu, très majoritairement, un affaiblissement de l’État et ont critiqué les références au secteur privé, qui leur paraissait porter atteinte aux valeurs du service public. Sur l’emploi public et la recherche de motivation, les méthodes appliquées ont été arbitraires ou simplistes. La réflexion préalable a été parfois insuffisante : les décisions de recomposition n’ont pas toujours été cohérentes. Sauf en ce qui concerne Pôle emploi, la RGPP s’est peu intéressée aux opérateurs de l’État (agences, établissements publics, services spécialisés), faute d’avoir construit une doctrine sur ce type de structures, considérées par certains comme un “démembrement de l’État” et par d’autres comme un modèle d’administration efficace. Les économies réalisées, sans être négligeables, ont été limitées (12 milliards d’euros, dont 5 au titre des dépenses de personnel), sans commune mesure en tout cas avec le déficit de l’État. Dans leur principe cependant, certaines décisions, y compris de restructuration, étaient justifiées de même que l’attention portée désormais à la gestion (ainsi la création d’un service des retraites de l’État), aux usagers ou à la cohérence du pilotage des ministères (mise en place de secrétariats généraux). Ces aspects positifs ont été obérés par la méthode utilisée et la période de RGPP a durablement affecté les fonctionnaires.

La modernisation de l’action publique (MAP)

Le gouvernement mis en place en 2012 a mis fin à la RGPP. La référence au NMP a été abandonnée, les emplois publics stabilisés et la concertation avec les organisations syndicales de fonctionnaires est devenue régulière. Lors de la seconde réorganisation territoriale, menée en 2015 et 2016 à la suite des fusions de régions, une grande attention a été portée aux agents et les changements contraints d’affectation évités autant que possible. Les pouvoirs publics ont toutefois affirmé leur volonté de poursuivre la modernisation de l’action publique : une nouvelle structure a été créée, le SGMAP (secrétariat général de la MAP), rattachée cette fois au Premier ministre. L’accent a été mis sur l’évaluation des politiques publiques (le SGMAP a piloté de nombreux travaux en ce domaine) et sur la relation avec les usagers : qualité de l’accueil, simplification des procédures et, pour les collectivités locales, allègement des normes. La portée des actions menée a été cependant limitée.

Tirer un bilan de ces expériences contrastées ?

Des réformes en décalage avec les attentes de la population

Les attentes de la population concernant les services publics sont connues. Selon France Stratégie (“Quelle France dans 10 ans ?”, 2014), celle-ci souhaite un État plus ouvert, plus partenarial et plus collaboratif, qui sache consulter et expérimenter, qui accepte l’évaluation et développe l’offre de service numérique. Terra Nova, citant une étude menée par des politistes (P. Bréchon et F. Gonthier, Atlas des Européens. Valeurs communes et différences nationales, A. Colin, 2013), indique que la population aspire à une société plus simple, moins pesante, plus individualisée. Le Défenseur des droits réclame une fonction publique plus proche et des services publics accessibles et équitables. Ces demandes restent générales : elles témoignent cependant d’un besoin de réforme spécifique, avec, cependant – France Stratégie le souligne –, une ambivalence à l’égard de l’État, revendication de souplesse d’un côté et exigence de protection de l’autre.

Les mesures mises en place depuis vingt ans répondent pour partie à la demande des Français : l’amélioration de l’information et de l’accueil des usagers, la simplification des procédures, le développement des échanges électroniques vont en ce sens, malgré certaines limites. Cependant, un État plus attentif à l’évaluation et surtout moins centralisé, où la prise d’initiative et de responsabilité serait davantage valorisée et où les fonctionnaires pourraient adapter certaines politiques aux conditions locales, serait de nature à apporter une meilleure réponse aux aspirations de la population. Seule la première réforme de l’État (circulaire Rocard du 23 février 1989) a fait de ces thèmes son pivot, sans grande suite toutefois. L’État est resté centralisé, comme le souligne encore en 2017 la Cour des comptes (inLes services déconcentrés de l’État. Clarifier leurs missions, adapter leur organisation, leur faire confiance”, 2017) qui déplore une “déconcentration balbutiante des ressources humaines”, les obstacles à la mobilité des agents, la faiblesse des crédits déconcentrés et l’ampleur persistante du nombre de circulaires, notes, instructions, courriels destinés à encadrer strictement les décisions locales. La Cour recommande aux services centraux de fixer aux services déconcentrés des objectifs stratégiques sur une période pluriannuelle et de leur donner des marges d’action pour y répondre. Le Conseil d’État a toujours lui aussi plaidé en ce sens.

La cible de la réforme de l’État, surtout pendant la période de RGPP, a été autre, voire inverse : elle visait la recherche d’économies. Elle a fait de la diminution de l’emploi public une priorité et, avec la LOLF puis la RÉATE, a renforcé la verticalité de l’administration et les contraintes sur les services déconcentrés. Les pouvoirs publics ont justifié cette approche par la crise des finances publiques. Aujourd’hui, face aux tensions créées et aux faibles résultats obtenus, d’autres analyses ont pu émerger. Terra nova, dans un plaidoyer vibrant pour la réforme d’un État jugé peu efficace et rigide (“L’action publique et sa modernisation : la réforme de l’État, mère de toutes les réformes”, 2013), rappelle que dans aucun des pays qui ont mené à bien une réforme de l’État il n’y a eu une réduction significative de l’emploi public et que, si la réduction du déficit doit conduire à impulser des réformes, choisir les mesures en fonction des économies qu’elles sont susceptibles de générer est contreproductif. Les économies viendront, dit l’étude, d’un État devenu “agile, dynamique, innovant”. Travailler sur les métiers, les missions et les méthodes serait alors plus efficace qu’une réforme venue d’en haut qui, pour l’essentiel, limite les moyens ou cherche des économies d’échelle. Dans un bilan des réformes RGPP et MAP établi en 2018 à la demande du gouvernement (“Bilan de la RGPP et de la MAP en matière de modalité d’accompagnement et de bonne appropriation pour les agents”, mars 2018), France Stratégie souligne également “le manque de sens” des réformes menées et le rejet, par les agents publics, d’“une logique exclusivement budgétaire”. Le sentiment d’une distorsion entre les valeurs traditionnelles de l’État et les constantes références aux méthodes du secteur privé ont sans doute amplifié le malaise.

Revoir la méthode ?

Consultés en 2010 sur leur évaluation de la réforme de l’État (Acteurs publics, “RGPP, quel bilan ? Trente personnalités jugent la RGPP”, 1er juillet 2010), plusieurs responsables politiques insistaient sur la nécessité de s’interroger d’abord sur les missions de l’État, de les articuler avec celles des collectivités territoriales (oubliées de la RGPP), voire d’abandonner des réformes trop amples au profit de mesures plus ciblées.
 

Action publique 2022 : un projet nouveau, mais pas totalement

Le Premier ministre Édouard Philippe a signé le 26 septembre 2017 une circulaire “Programme Action publique 2022” adressée à l’ensemble des ministres : un Comité Action publique 2022 composé de personnalités qualifiées françaises ou étrangères – élus, acteurs économiques, hauts fonctionnaires, etc. – était en charge de procéder à une “revue” des missions et des dépenses publiques et, dans le champ des compétences de l’État, de ses opérateurs, des collectivités et des organismes de sécurité sociale, ainsi que de proposer les transferts de responsabilités, l’abandon de certaines missions ou la clarification de chevauchements de compétences qui lui paraîtraient opportuns. Parallèlement, le Premier ministre prévoit de conduire cinq chantiers transversaux de réflexion sur la simplification administrative et la qualité de service, la transformation numérique, la rénovation des ressources humaines, l’organisation territoriale des services publics et la modernisation de la gestion budgétaire et comptable. Au terme de ces travaux, chaque ministère a élaboré un plan de transformation ministériel arbitré à l’été 2018.

Thèmes anciens et nouveautés

Comme lors de la RGPP, le dossier est confié au ministre en charge du budget et l’objectif principal est la recherche d’économies, chiffrées dans le projet originel à 3 points de dépenses publiques, avec la suppression de 120 000 emplois publics dont 50 000 dans la fonction publique d’État. Le projet de réformer la rémunération des agents publics pour tenir davantage compte du mérite rappelle également la RGPP, de même que la volonté d’améliorer la qualité de service aux usagers. Action publique 2022 prévoit que ceux-ci se prononcent systématiquement sur la qualité du service, et l’engagement est pris qu’à cet horizon, tous les services publics seront accessibles en ligne.

La démarche cependant présente des nouveautés : elle s’engage par une “revue de missions”, confiée à des personnalités choisies intuitu personae, ce qui devrait élargir le projet, alors que la RGPP a abandonné cette ambition. Sur la fonction publique, des propositions nouvelles émergent, avec un souci qualitatif plus marqué : développer le recours aux contractuels, déconcentrer le dialogue social, le faire porter sur les enjeux essentiels et simplifier les instances. Surtout, les objectifs évoquent un assouplissement de la centralisation de l’État, avec une responsabilisation des managers locaux et l’expérimentation de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens entre le ministère chargé du budget et certains gestionnaires, qui rappellent les “centres de responsabilité” de la période rocardienne.

Un projet ambivalent

Le projet peut basculer, comme l’a fait la RGPP, vers une simple recherche d’économies, d’autant qu’il est piloté par un ministère du budget aux convictions simples, pour lequel la réduction des dépenses publiques est une fin en soi. La réduction des missions des services de l’État devra alors équilibrer celle des emplois et des crédits mais l’objectif sera difficile à atteindre.
Le niveau des économies qui était recherché au départ est en effet sans précédent, voire déraisonnable sur une période de quatre ans compte tenu du risque d’effets récessifs. S’il fallait l’atteindre, il serait nécessaire de porter l’effort sur d’autres domaines que les suppressions d’emplois dans la fonction publique et de réduire les dépenses de protection sociale (voir la note de France Stratégie, “Baisser le poids des dépenses publiques : les leçons de l’expérience des pays européens”, mai 2018) : le précédent de la RGPP montre que la suppression de 150 000 emplois a rapporté moins de 5 milliards d’économies.

De plus, les suppressions d’emplois un temps envisagées n’ont pas de fondement autre que budgétaire. Le projet traduit la conviction que l’État est trop lourd : cependant, autant la France se distingue des autres pays développés par l’ampleur de ses dépenses publiques – l’explication réside pour l’essentiel dans un modèle social plus généreux, surtout en vieillesse – autant, s’agissant du nombre de ses agents publics, elle est certes bien dotée mais pas atypique. Enfin, la réduction de 70 000 emplois dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière imposerait des méthodes brutales de baisses de dotation de l’État. Les établissements de santé n’y sont pas prêts et, pour les collectivités territoriales, les contrats de modération des dépenses locales négociés aujourd’hui n’en font pas mention.

Pour autant, à l’inverse d’un plan d’économies à courte vue, le projet peut conduire à redessiner les compétences de l’État en limitant les chevauchements avec les collectivités, à définir des orientations pour éviter les gaspillages d’argent public, notamment dans le domaine de la santé, à mettre fin aux redondances de services dans les ministères, à engager la déconcentration de l’État et à mener un travail utile et mobilisateur sur l’évolution des missions et des métiers. Il s’agirait alors d’une véritable réforme de l’État, financière mais surtout qualitative.