Les politiques du logement et de l’habitat

Les politiques du logement et de l’habitat sont souvent accusées d’inefficacité et d’une trop grande complexité. Sans doute faut-il y voir une des conséquences de l’intense production législative à laquelle elles donnent lieu depuis une bonne dizaine d’années.

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Comprendre la <em>complexité</em> des politiques du logement et de l’habitat

Plutôt que de déplorer ce qui apparaît en première analyse comme une inconséquence du législateur, il faut tenter de comprendre les principaux déterminants de cette complexité. Ceux-ci se déclinent en quatre dimensions. Les deux premières renvoient aux spécificités économiques du logement ; les deux suivantes à la pluralité des politiques et de leurs enjeux.

Un bien marchand

Le logement est d’abord un bien privé soumis principalement à des mécanismes marchands. Certes, il donne lieu à des politiques publiques visant des objectifs sur lesquels nous reviendrons, mais non seulement les auteurs de ces politiques ne sont pas les acteurs directs du système (à de très rares exceptions près, ni l’État ni les collectivités territoriales ne construisent ou ne gèrent directement des logements), mais en plus, si on excepte le secteur du logement social (qui possèdent un peu moins de 5 millions de logements sur 34) et quelques investisseurs institutionnels (désormais moins de 300 000 logements), ce sont principalement des particuliers qui font fonctionner ce marché. Il en résulte un système régi par une très forte fragmentation de logiques et de stratégies individuelles pour se loger, épargner, investir et transmettre.

Une grande inertie

La deuxième dimension inhérente au secteur du logement est sa très grande inertie. Du point de vue économique, le logement est un bien durable qui n’est pas détruit par sa consommation, sa durée d’existence est particulièrement longue. Pour en comprendre le fonctionnement et tenter d’agir dessus, il est donc nécessaire de différencier des stocks (ce que dans le jargon du secteur on appelle le « parc ») et des flux (principalement la construction, les travaux, les ventes dans l’ancien, la mobilité des ménages). Une part importante des politiques publiques vise à agir sur les flux (construire, améliorer, faciliter l’accès au logement…). Pour en mesurer l’impact réel, il faut donc rapporter ces flux aux stocks. Si l’on sait, par exemple, que l’intensité de la construction de logements neufs (un peu moins de 330 000 logements par an en moyenne au cours des 25 dernières années) représente chaque année à peine 1 % du stock de logements du pays (34 millions d’unités en 2014), on peut relativiser l’ampleur du « choc de l’offre » que pourrait générer un accroissement de la production, principal axe pourtant du projet de loi ELAN, qui entend faciliter la libération du foncier et simplifier normes et procédures. L’inertie du système peut aussi se lire à l’aune de la lenteur des processus. On estime par exemple qu’entre la prise de décision, par un promoteur ou un bailleur social, du lancement de la construction d’un immeuble et la remise des clés à ses premiers occupants, il faut compter entre trois et quatre ans. On mesure donc la difficulté et surtout le temps nécessaire à toute évaluation de l’impact de ces décisions.

Des politiques à enjeux multiples

La troisième dimension de la complexité du secteur renvoie à la diversité des cibles des politiques mises en œuvre. L’idée selon laquelle les politiques du logement et de l’habitat auraient pour but unique de faire en sorte que la population soit bien logée ne résiste pas longtemps à l’analyse. Certes, cet enjeu justifie à lui seul qu’un ministère en charge de cette politique existe de façon permanente, mais ce registre en masque d’autres, économiques et urbains. L’enjeu social des politiques renvoie à la notion de « besoins en logement » : la « norme » est que tout le monde doit être logé et bien logé. Le marché n’y parvenant pas toujours, il est nécessaire d’en corriger les mécanismes.
Ces corrections prennent deux formes complémentaires, mais souvent cloisonnées. La première s’attache, de façon très ouverte, à rendre possibles les parcours résidentiels de tous les ménages afin de répondre à l’évolution de leur composition familiale, de leurs ressources, de leur lieu de travail et même de leurs aspirations. C’est ce qui justifie les soutiens apportés au parc social, à l’investissement locatif, à l’accession à la propriété et, plus globalement, à tout ce qui encourage une offre abondante, diversifiée et financièrement accessible. On est là dans les registres de la planification et de la construction.
La seconde forme que prend la dimension sociale des politiques du logement peut se résumer sous l’étiquette du « droit au logement », droit fondamental inscrit dans l’article premier de la loi du 6 juillet 1989. Sa mise en œuvre, principalement centrée sur la résolution des situations les plus difficiles, le « mal-logement », repose sur des démarches individualisées, la prévention des expulsions, la construction de parcours d’insertion, bref sur le registre du travail social. Ces deux formes d’actions publiques autour de l’enjeu social des politiques du logement recourent à des cultures professionnelles très différentes et à des prises en charge politico-administratives distinctes, associant l’État aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour la première et aux départements pour la seconde.
 

 

Le mal-logement selon la Fondation Abbé Pierre, en 2018

Les enjeux économiques des politiques du logement rappellent la formule prononcée en 1850 par le député Martin Nadeau : « À Paris, lorsque le bâtiment va, tout profite de son activité » (assertion déformée ensuite pour donner le célèbre dicton « Quand le bâtiment va, tout va »). La construction de logements et, plus largement, les travaux auxquels ils donnent lieu, constituent un puissant moteur pour l’économie nationale et locale. L’ensemble du secteur représente deux millions d’emplois pour des activités qui sont intrinsèquement locales et une large gamme d’employeurs allant de grands groupes internationaux à un artisanat très diffus dans le territoire. Soutenir la construction est donc une politique industrielle de premier ordre qui justifie une part significative des aides publiques communément considérées comme des aides au logement, même si leur objet principal est l’appui au bâtiment. Il en va de même pour la fiscalité. Si le secteur du logement a coûté à la collectivité 42 milliards d’euros en 2016, il en a rapporté près de 68, principalement en TVA, taxe foncière et droits de mutations (Commissariat général au Développement durable, Compte du logement, 2017). Favoriser l’activité dans le secteur du logement, c’est donc aussi générer d’importantes recettes fiscales pour l’État et pour les collectivités territoriales.

Quant aux enjeux urbains, ce sont eux qui justifient l’emploi du terme de « politiques de l’habitat ». En utilisant ce terme, on désigne des politiques qui utilisent l’objet logement pour atteindre des objectifs qui le dépassent, partant du fait que le logement constitue une matière première bâtie et sociale de l’espace urbain. L’espace habité est aussi le point d’ancrage des mobilités des personnes vers le travail, les loisirs, la consommation ou l’école. Il constitue donc une brique de base de toute politique urbaine. On peut en illustrer les modalités à propos des objectifs de mixité sociale qui utilisent largement le logement (en favorisant la diffusion des logements sociaux dans les communes où ils sont rares – voir notamment les dispositions de la loi SRU du 13 décembre 2000, qui imposent un quota de 20 % de logements sociaux dans les communes d’une certaine taille appartenant à un ensemble urbanisé –, en diversifiant les formes d’habitat dans les quartiers en renouvellement urbain) pour permettre à différentes catégories sociales de cohabiter. De même, le logement étant une des principales sources d’émission de gaz à effet de serre, par le soutien aux travaux d’amélioration de ses performances thermiques, il constitue l’outil majeur des politiques menées au nom de la transition énergétique.

Ce cumul d’enjeux constitue le corpus de base des politiques du logement et de l’habitat. Comprendre cette diversité d’objectifs, tous légitimes pris individuellement, c’est aussi comprendre qu’ils puissent parfois se contredire et que l’un des principaux défis des politiques publiques est d’assumer et de traiter ces contradictions.
 

Politiques nationales et politiques locales

Le logement étant un bien ancré dans l’espace, l’offre et la demande se rencontrent en un lieu donné constituant un marché local du logement. De plus, les enjeux urbains qu’il soulève obligent à privilégier des approches locales qui intègrent la question du logement dans des logiques transversales nécessairement contextualisées. Parallèlement aux politiques nationales, il existe donc des politiques locales du logement et de l’habitat.

Les grandes étapes de la décentralisation de la France n’ont pas fait beaucoup de place au secteur du logement. Une seule compétence a été formellement transférée en 2004, les fonds de solidarité pour le logement (FSL), qui sont désormais totalement entre les mains des conseils départementaux, en cohérence avec leurs responsabilités en matière d’action sociale (les fonds de solidarité pour le logement accordent des aides financières facilitant l’entrée ou le maintien dans un logement). Pour le reste, à la différence de pays voisins à organisation fédérale tels que l’Allemagne, la Belgique ou l’Espagne, l’État en France a gardé l’essentiel des prérogatives : cadre juridique, définition des systèmes d’aides, programmation des crédits, promotion de la mixité sociale, garantie de mise en œuvre du droit au logement, etc.

La première vague de décentralisation, en 1983, avait toutefois octroyé aux communes d’importantes compétences connexes telles que l’élaboration du droit du sol (les plans locaux d’urbanisme – PLU) et la délivrance des permis de construire. Le partage de compétences qui en résulte a pris une dimension supplémentaire lorsque, à partir du début des années 2000, s’est constitué un nouveau cadre de coopération intercommunale qui a progressivement pris en charge l’élaboration des programmes locaux de l’habitat (PLH) et, de plus en plus, les PLU, ce qui a souvent amélioré la qualité de réflexion sur les choix d’urbanisme. Ces instruments de politique locale énoncent les stratégies des intercommunalités en la matière et servent de support à la délégation optionnelle par l’État de la distribution des aides à la pierre sur le territoire communautaire. Même s’ils n’ont pas la compétence d’élaboration de PLH, les départements peuvent, à titre subsidiaire, disposer également de cette délégation. À ce jour, près de 60 % de l’enveloppe nationale d’aides à la production de logements sociaux sont ainsi distribuées par délégation.
 

Le Programme local de l’habitat

Créé par la loi de décentralisation de janvier 1983, le PLH est l’outil de définition d’une stratégie locale en matière d’habitat. Il acquiert progressivement une portée juridique à partir de la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) de décembre 2000 qui impose une compatibilité croisée avec les plans locaux d’urbanisme (PLU). Il est élaboré à l’échelle intercommunale et sa validité est de six ans. Il constitue le document de programmation généraliste censé toucher toutes les actions publiques liées au logement dans le territoire intercommunal : construction de logements neufs, programmes de réhabilitation des parcs privés et sociaux, politiques d’hébergement, etc.

Les politiques du logement et de l’habitat peuvent donc être analysées à l’aune d’une sorte de matrice croisée entre trois familles d’enjeux et autant de niveaux d’élaboration que d’institutions présentes sur le territoire : État, régions (dont les compétences dans ce domaine restent toutefois très modestes), départements, EPCI et communes.

Les moyens des politiques

Malgré cette complexité et l’abondante production législative qui l’alimente, les politiques françaises en matière de logement et d’habitat ont préservé quelques grandes constantes depuis la fin des années 1970. Après les trois décennies de l’après-guerre marquées par une construction de masse, la production de grands ensembles collectifs et les premières nappes pavillonnaires encore bien visibles dans les périphéries des villes, l’État s’est progressivement retiré de l’intervention directe, laissant le marché prendre le dessus. Mais il a gardé des outils d’encadrement et d’incitation qui permettent, jusqu’à ce jour, de lisser les courbes de l’activité du secteur et de poursuivre l’accroissement du parc social tout en promouvant l’accession à la propriété des ménages et en favorisant l’investissement locatif privé. Cet engagement parallèle et constant dans les trois grands statuts est une spécificité française qui a évité à notre pays les violents soubresauts des crises immobilières qu’ont connues l’Espagne et le Royaume-Uni, la monoculture de la propriété pratiquée en Europe du Sud et de l’Est ou les remises en cause par l’Union européenne d’aides trop généreuses au logement public sans contreparties sociales (les Pays-Bas et la Suède en ayant fait les frais).

Des outils réglementaires souvent en débat

Parmi les outils de ces politiques, les cadres juridiques jouent un rôle majeur. C’est à l’échelle nationale que sont fixées les normes de construction, celles liées aux performances thermiques et acoustiques, à l’accessibilité au handicap et, pour le parc existant, les conditions de décence et de salubrité. Souvent accusées de générer des surcoûts pour la construction ou les propriétaires, ces normes sont aussi le moyen de faire progresser la qualité du parc de logements. Qui contesterait aujourd’hui la généralisation de la salle de bains ?
Il en va de même pour la législation des rapports locatifs dans le secteur privé qui, après les débats virulents des années 1980 (trois lois ont marqué cette histoire : la loi Quilliot du 22 juin 1982, très favorable aux locataires ; la loi Méhaignerie du 23 décembre 1986, très libérale, et la loi du 6 juillet 1989, encore en vigueur à ce jour), ont trouvé un équilibre presque stable depuis 1989. Quelques dispositions de la loi ALUR (loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) sont toutefois venues compléter le dispositif sous la forme d’un encadrement des loyers qui devait s’appliquer à l’ensemble des agglomérations les plus chères du pays. Le système, fondé sur un réseau d’observatoires locaux agréés par l’État, visait à stabiliser les loyers autour de leur niveau médian constaté. Mais le lobbying efficace des professionnels de l’immobilier a fait craindre au gouvernement une chute de l’investissement locatif et l’a poussé, quelques mois après le vote de la loi, à ne l’appliquer à titre expérimental qu’à Paris intra-muros, puis un an plus tard, à la ville de Lille. Fin 2017, deux décisions de tribunaux administratifs ont annulé ces mises en œuvre expérimentales en l’absence de base légale, la loi ne prévoyant pas un encadrement à l’échelle de communes, mais d’agglomérations. Dans ce contexte, l’encadrement des loyers reste en suspens, prévu par la loi dans vingt-huit agglomérations, mais en vigueur nulle part.


Les trois piliers du système français du logement social


Autre spécificité française, son modèle du logement locatif social repose sur trois piliers restés solides jusqu’à la seconde moitié des années 2010 : son organisation, son financement et ses cibles sociales.
Le système français repose principalement sur deux « familles » d’organismes d’habitation à loyers modérés (HLM), auxquelles s’ajoutent quelques sociétés d’économie mixte dont le poids dans l’ensemble est marginal. Dans les deux cas, ces organismes sont à la fois des maîtres d’ouvrages (ils construisent ou acquièrent des immeubles) et des gestionnaires (ils les gèrent en les louant dans le cadre de la réglementation du secteur). Les premiers, de droit public, les Offices publics de l’habitat (OPH), émanent de collectivités territoriales : communes, EPCI et départements. Ils mettent en œuvre les politiques souhaitées par leur tutelle ; ils sont ancrés dans le territoire. Les seconds, les sociétés anonymes d’HLM, qui se font appeler Entreprises sociales pour l’habitat (ESH), sont de droit privé. Ils construisent et gèrent des logements sociaux pour le compte de leurs actionnaires qui peuvent être des grandes entreprises ayant des salariés à loger (SNCF, La Poste, RATP…), des grands groupes financiers publics ou privés (Caisse des dépôts, Caisses d’épargne, Axa…) ou des filiales d’Action Logement, organisme gestionnaire de la participation des employeurs à l’effort de construction (Participation des employeurs à l’effort de construction ou PEEC, longtemps connue sous le terme de « 1 % logement », Immobilière 3F, Néolia, Domofrance…). Après des périodes difficiles, notamment au cours des années 1990, le secteur du logement social s’est considérablement modernisé et sa situation financière est plutôt saine, ce qui lui permet de garantir une réelle permanence en matière d’investissements, tant dans l’amélioration du parc que pour son développement. Cela génère aussi des appétits de captation de ces moyens : pour alléger la charge de l’État, qui finance près de 85 % des aides personnelles au logement, la loi de finances pour 2018 a baissé les aides versées aux locataires du logement social en reportant la charge sur les organismes HLM tenus de baisser les loyers.
Outre cette capacité à investir, le monde du logement social français bénéficie d’un circuit de financement inédit et très efficace qui lui permet de poursuivre sa croissance en l’appuyant sur un endettement à long terme et à coût réduit. Ces prêts délivrés par la Caisse des dépôts (CDC) reposent sur l’extraordinaire encours de plus de 270 milliards d’euros présents sur les 65 millions de livrets A détenus par les Français. Quel que soit l’établissement bancaire où les livrets sont souscrits, les deux tiers de la collecte sont centralisés à la CDC qui les prête à taux préférentiel aux organismes de logement social. Ce circuit de financement est le fondement du modèle économique solide du logement social français et permet un rythme de construction soutenu – le chiffre de 130 000 logements sociaux financés a été atteint en 2011 et 2016.
Quant à son modèle social, il repose sur l’articulation entre des loyers réglementés modérés – c’est surtout le cas dans les métropoles où les loyers du secteur privé sont très élevés, moins dans les villes moyennes et petites – et des plafonds de ressources qui ciblent des catégories de ménages allant jusqu’aux classes moyennes. Le choix historique du logement social français est un modèle généraliste, certes ciblé (il n’est pas universel comme cela a pu être le cas en Suède ou aux Pays-Bas), mais sans être concentré sur les plus pauvres et les exclus (contrairement aux modèles résiduels de la plupart des pays d’Europe du Sud ou du Royaume-Uni). C’est l’héritage d’une conception du logement social initialement centrée sur le salariat et l’habitat des ouvriers ; il est aujourd’hui argumenté au nom de la volonté de préserver la mixité sociale dans les quartiers où sont concentrés les HLM.


Les ambiguïtés du droit au logement


Malgré son ciblage large, le logement social est le principal outil qui puisse rendre effectif le droit au logement. Instauré en 1989, ce droit fondamental a donné lieu, dès 1990, à l’instauration de tout un ensemble de procédures et de mécanismes voués à sa mise en œuvre (loi dite « Besson » du 31 mai 1990 « visant à la mise en œuvre du droit au logement »), et donnant notamment un rôle croissant à l’accompagnement social des ménages les plus fragiles et à l’intervention de structures associatives dans tous les milieux professionnels de l’habitat des personnes défavorisées. C’est en 2007 seulement qu’est instaurée une opposabilité de ce droit au logement (dite « loi Dalo ») dont l’État se porte garant. Cependant ce mécanisme, qui oblige l’État à trouver un logement à tout demandeur considéré comme prioritaire après examen de sa situation par une commission départementale de médiation, se heurte à l’insuffisance de l’offre et à la frilosité des acteurs du logement social, notamment en Ile-de-France. Dans cette région où l’on enregistre entre 40 000 et 50 000 recours par an, seuls 30 à 35 % des demandeurs reçoivent une réponse favorable des commissions départementales et, à ce jour, moins de 60 % de ceux qui sont prioritaires ont été effectivement relogés. Le Dalo, sorte de « coupe-file » pour un accès prioritaire au logement social, trouve vite ses limites dans les villes aux marchés les plus tendus.


Des politiques trop coûteuses ?


La dépense de la collectivité publique en matière de logement est souvent évoquée comme étant à la fois très coûteuse et inefficace. En 2016, la somme des aides au logement est évaluée par le Compte du logement à 41,7 milliards d’euros, soit un peu moins de 1,9 % du PIB de la même année. C’est effectivement beaucoup, même si ce chiffrage mélange aides directes versées aux bénéficiaires, manque à gagner fiscal et « avantages de taux » perçus par les emprunteurs, même en l’absence de dépense publique effective (le circuit financier du livret A permet aux bailleurs sociaux de bénéficier d’un avantage de taux sans aide publique directe). Surtout, le jugement d’inefficacité mériterait plus de nuances et une analyse ligne à ligne des mécanismes d’aide (le tableau synthétique des aides du compte du logement comporte 41 lignes) en fonction de la diversité des objectifs poursuivis. Peut-on ainsi juger à la même aune les aides à l’exploitation des locaux d’hébergement, le prêt à taux zéro pour l’accession à la propriété des ménages et la TVA à taux réduit facturée par les artisans ? L’expertise détaillée des aides au logement reste à mener. Il est toutefois probable que leur caractère très redistributif (le seuil d’exclusion des aides est bas) les protégera de toute coupe claire.
 

Évolution des modalités des aides au logement, 1984-2016

 

Deux débats et un défi

Les politiques du logement et de l’habitat donnent lieu à d’abondants débats de fond, même si les orientations prises depuis une quarantaine d’année révèlent de nombreuses constantes. Deux dossiers sont régulièrement ouverts et méritent d’être rapidement exposés : le rôle du logement social et la promotion de la propriété. Enfin, on doit souligner l’un des défis majeurs qu’affrontent aujourd’hui ces politiques : le rôle que joue désormais la question du logement comme facteur d’inégalités territoriales.

Le modèle généraliste du logement social français est-il tenable ?

Avec un peu plus de 1,8 million de ménages inscrits sur les fichiers de demande de logement social, dont près d’un tiers en Ile-de-France, et dont les niveaux de revenus sont nettement inférieurs aux plafonds de ressources officiels, le modèle français d’un logement social ouvert à une large gamme de ménages reste-t-il tenable ? Peut-on encore prôner, comme le font la plupart des bailleurs HLM et les associations représentatives des locataires, l’idée d’une mixité sociale au sein même du parc ? Ces questions remettent en cause plusieurs des principes historiques du secteur : des plafonds de ressources assez élevés et un droit au maintien dans les lieux qui fait que, sauf cas extrêmes – la loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 prévoit cependant de mettre fin au contrat des locataires dont le revenu fiscal de référence dépasse 150 % du plafond de ressources le plus élevé du secteur, ce qui correspond à 68 000 euros par an pour un couple à Paris – une fois entré, un locataire HLM ne peut pas être exclu de son logement.

L’enjeu majeur, là où les besoins sont les plus forts, est d’augmenter l’offre, c’est-à-dire les logements effectivement disponibles pour être attribués chaque année. Dans l’agglomération de Paris, qui comptait près de 550 000 demandeurs en 2014 (voir le site internet de l’Agence nationale de contrôle du logement social, l’Ancols), seuls 98 000 logements ont été rendus disponibles la même année, soit un délai moyen d’attente de plus de cinq ans et demi. Or, 83 % de cette offre est le résultat du départ des locataires précédents, malgré des taux de rotation très faibles, et seulement 17 % de l’offre nouvelle. Un accroissement significatif de l’offre de logements sociaux ne peut donc avoir lieu que si la mobilité des locataires augmente. Or, prôner l’accroissement de la mobilité, l’abaissement des taux d’effort pour correspondre aux revenus réels des demandeurs et remettre en cause le droit au maintien dans les lieux équivaut à aller dans le sens d’une « résidualisation » du logement social qui confinerait sa mission à l’hébergement des franges les plus défavorisées. C’est une grande inquiétude du monde HLM, qui craint que cette tendance accroisse encore les concentrations de pauvreté au sein du parc en faisant partir les rares ménages à revenu moyen qui y habitent encore. Ce processus serait encore plus marqué dans les secteurs prioritaires de la politique de la ville où les problèmes ne sont plus ceux de la paupérisation d’un parc de logements, mais de quartiers et de villes entières. La disposition de la loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 obligeant à réserver 25 % des logements vacants hors quartiers prioritaires aux populations du quartile le plus modeste a revivifié ce débat, de même que les dispositions sur l’attribution des logements sociaux : la loi définit des critères sociaux de priorité et impose de plus en plus de transparence, tel le projet ELAN qui devrait introduire la cotation des demandes.

L’alternative est complexe entre nécessaire mixité sociale et urgence de l’accueil des ménages les plus précaires. Mais elle est désormais bien posée et devrait caractériser l’essentiel des débats sur le logement social au cours des prochaines années.


Une France de propriétaires ?


Favoriser la mobilité dans le logement social en évinçant les ménages les moins modestes renvoie au débat connexe de la promotion de l’accession à la propriété. Si on trouve des traces du slogan d’une « France de propriétaires » dès le XIXe siècle, le débat sur sa pertinence est récurrent depuis les années 1970 et relancé avec régularité, non sans quelques pointes d’idéologie ou de propos mal documentés sur un supposé « retard » de la France en la matière (selon Eurostat, les taux de propriétaires les plus élevés d’Europe se trouvent en Roumanie, Lituanie et Slovaquie, les plus faibles en Allemagne, Autriche et Danemark). Mais le plus intéressant est de constater que la caractéristique de la promotion de la propriété en France est sa grande constance à éviter la monoculture et à le faire avec prudence. C’est probablement ce qui fait, à ce jour, la vertu de ces politiques.

En effet, il est aisé de comprendre ce qui justifie le développement de la propriété, par exemple en pensant à la baisse de l’effort financier pour le logement qu’elle rend possible au moment de la retraite, ou à la possibilité de mobiliser la revente d’un patrimoine immobilier au moment où la venue de la dépendance entraîne des dépenses considérables. Il est rassurant, de ce point de vue, de constater qu’aujourd’hui les trois quarts des ménages sont propriétaires et n’ont plus de charges de remboursement.

Il faut toutefois envisager les politiques allant dans ce sens avec prudence, en laissant notamment la place à une offre locative abondante pour les ménages plus jeunes et plus mobiles et pour ceux n’ayant pas les moyens de financer un projet. Car l’accession à la propriété passe presque toujours par un endettement important qui peut mettre en difficulté des familles à revenus faibles ou instables. L’expérience américaine des subprimes sert d’ailleurs encore de repoussoir à des pratiques trop aventureuses en la matière. D’autant que cette fragilité ne vaut pas que pour l’endettement ; elle se ressent aussi dans la capacité des propriétaires à bas revenus à gérer leur bien, notamment quand ils sont en copropriété.

Au total, si l’idée de « tous propriétaires » apparaît vite comme une impasse, cela ne disqualifie pas, au contraire, des politiques de promotion de la propriété, pour autant qu’elles soient prudentes et non exclusives.

Prendre en compte la diversité des territoires

Une des caractéristiques fortes de l’évolution des marchés du logement depuis le début des années 2000 aura été la très forte hausse des prix de vente rendue possible, partout sur le territoire, par la baisse des taux d’intérêt et l’allongement de la durée moyenne des prêts. Cette évolution a contribué à accroître les écarts de prix entre les villes les plus chères et celles où la détente du marché permet des prix plus modérés. Selon les prix moyens fournis par les notaires, fin 2017, avec un budget de 200 000 euros un ménage pouvait s’acheter un logement allant jusqu’à 256 m2 à Nevers, 79 m2 à Toulouse et 29 m2 dans l’arrondissement le moins cher de Paris. De tels écarts génèrent à la fois de fortes inégalités en matière d’accès au logement et au cadre de vie pour les ménages, et des différences très sensibles en matière de maîtrise de l’urbanisation pour les collectivités territoriales concernées.

En effet, là où les prix restent abordables, ce qui apparaît comme une très bonne nouvelle pour les ménages peut s’avérer une difficulté majeure pour des acteurs locaux qui en subissent les conséquences en matière de périurbanisation, de vacance du parc social et de désaffection des centres-villes. Ces situations très répandues dans les villes petites et moyennes renvoient aux liens forts entre marchés immobiliers, politiques de l’habitat, développement économique et aménagement du territoire. Là où, dans les métropoles, la problématique majeure est de produire en quantité du logement financièrement abordable, dans les territoires détendus, il s’agit de penser ensemble renouvellement urbain, attractivité résidentielle et emploi. Dans tous les cas, cela produit localement des politiques très différentes, mais cela incite aussi à une meilleure prise en compte de cette diversité par des politiques nationales qui tendent traditionnellement à appliquer de façon aveugle leurs mécanismes d’aides.

La prise de conscience de ces écarts est désormais acquise et les initiatives nationales destinées aux villes moyennes et aux centres bourgs se multiplient, mais il reste beaucoup à faire pour organiser une meilleure coopération entre l’État et les collectivités territoriales en la matière.
 

Bibliographie

Cour des comptes, « Le logement social face au défi de l’accueil des publics modestes et défavorisés », février 2017.

Cour des comptes, « Les aides de l’État à l’accession à la propriété », novembre 2016.
Jean-Claude Driant, Les politiques du logement en France, coll. « Les Études », La Documentation française, 2015.

Insee, « Le parc de logements en France au 1er janvier 2018 », Insee Focus, octobre 2018.