La politique de l'éducation

L'école française réussit-elle à atteindre certains de ses objectifs essentiels : porter tous les élèves à un niveau de connaissances satisfaisant à la fin de la scolarité obligatoire (16 ans) et limiter l’impact des inégalités sociales sur les résultats scolaires ?

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L'école est en France une institution qui fait l’objet d’attentes très fortes et multiples : on lui demande d’assurer à la fois que l’ensemble des élèves maîtrise une série de savoirs définis comme fondamentaux, que chacun puisse acquérir les compétences qui lui donneront une place sur le marché du travail, que les enfants s’épanouissent, réalisent leurs talents, développent leur culture, se préparent à devenir des citoyens éclairés, libres, égaux, fraternels – sans compter les nombreuses missions assignées au système éducatif pour répondre aux défis sociétaux, toujours plus variés : développement durable, santé, sécurité routière…

our autant, depuis la fin du siècle dernier, un doute s’installe – et c’est une litote – quant aux capacités de l’école française à atteindre certains de ses objectifs les plus essentiels : porter tous les élèves à un niveau de connaissances satisfaisant à la fin de la scolarité obligatoire (c’est-à-dire à 16 ans) pour leur entrée dans la vie de jeunes adultes et limiter l’impact des inégalités sociales sur les résultats scolaires. C’est cette double finalité que revendiquent les différentes politiques scolaires conduites au cours des dernières décennies, et c’est à cette aune qu’il convient de les évaluer.

L'école, pilier de la République ?

Ce qui contribue à l’importance des enjeux des politiques scolaires, outre leur poids démographique – en 2017, l’Éducation nationale compte plus de 12 millions d’élèves et 1,1 million d’agents dont près de 900 000 enseignants – et budgétaire – avec 52 milliards d’euros, il s’agit du premier budget de l’État, avant la charge de la dette –, c’est qu’ils emportent des conséquences qui vont bien au-delà du seul secteur de l’éducation. En effet, si les défaillances du système de formation conduisent à un niveau insuffisant de compétences de la population, l’économie nationale s’affaiblit ; si elles éloignent durablement certains actifs peu qualifiés du marché de l’emploi, la cohésion sociale est fragilisée. Il en est de même de l’unité civique du pays, qui souffrirait d’une incapacité de l’école à préparer les jeunes à l’exercice de leur citoyenneté.
Si les résultats des études portant sur des comparaisons internationales (notamment celles réalisées par l’OCDE – Organisation de coopération et de développement économiques) et des enquêtes longitudinales ont permis de rendre relativement consensuel le constat selon lequel les performances de l’école françaises, en termes d’équité et de niveau moyen, étaient nettement insatisfaisantes, le débat demeure vif sur la nature profonde des causes de ces défaillances comme sur les remèdes les plus appropriés.

Des résultats insuffisants et trop déterminés socialement

Avant de prendre la juste mesure des difficultés du système éducatif français, il importe de voir, avec un peu de recul historique, le chemin parcouru en quelques décennies en matière d’accès aux diplômes et à l’enseignement supérieur. Alors que la part de bacheliers dans une génération était seulement de 20% à la fin des années 1960 et d’à peine 40 % à la fin des années 1980, elle dépasse les 75% en 2015 (source : MEN-MESR, DEPP, système d’information Ocean-Safran). La durée moyenne des études secondaires et supérieures s’est sensiblement allongée, notamment entre 1985 et 1995, où l’espérance d’études à 15 ans passe de 4,7 à 6,5 ans (source : Insee Références).

En conséquence de ces évolutions et malgré son retard initial, la France a considérablement accru la part de sa population titulaire d’un diplôme de l’enseignement supérieur : cette part représente 44% des 25-34 ans, contre 41% pour la moyenne OCDE alors que, parmi les 55-64 ans, la France compte seulement 20% de diplômés de l’enseignement supérieur (contre 25% en moyenne OCDE ; source :OCDE, "Regards sur l’éducation", 2015).

Pour autant, de nombreux indicateurs de performance globale ne permettent pas d’accorder un satisfecit général au système éducatif français actuel. Bien qu’on ne puisse pas faire du classement des pays participant au Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) de l’OCDE – qui évalue plusieurs milliers d’élèves âgés de 10 ans tous les trois ans – un révélateur complet de la qualité des politiques éducatives, force est de constater que la France ne s’y distingue pas favorablement. Pour ce qui est des scores moyens, dans le cadre de la dernière vague du test (2015) la France se situe dans la moyenne de l’OCDE en sciences et en mathématiques, et légèrement au-dessus de cette moyenne pour ce qui est de la compréhension de l’écrit (voir OCDE, "PISA 2015").

Au-delà de ces constats généraux, un phénomène spécifique apparaît dans les données, qui heurte directement la vocation de l’école française : le poids de l’origine sociale dans les résultats scolaires. Là encore c’est l'enquête PISA qui dresse le tableau le plus net : si, partout, une origine sociale plus favorisée est statistiquement associée à une meilleure réussite scolaire, la France apparaît comme le pays où cette corrélation est la plus forte ; là où, en moyenne, un point de plus à l’indice socio-économique élaboré pour PISA se traduit par 38 points de plus au test de 2015 en sciences, il aboutit pour les élèves français à 57 points de plus – aucun pays testé ne présente d’écarts aussi importants.

Des causes identifiées

Qu’est-ce qui, dans le contexte français et dans l’organisation du système scolaire national, pourtant entièrement tourné vers la réussite et l’égalité, selon les principes et les textes qui le régissent, conduit à des résultats à ce point éloignés de ses finalités ?

Il convient tout d’abord de noter que les deux objectifs, de performance globale et de lutte contre le poids des inégalités sociales, s’ils ont longtemps été opposés l’un à l’autre – l’un accusé d’aboutir à un élitisme aveugle et l’autre de niveler par le bas – apparaissent comme largement compatibles au vu des comparaisons internationales. Plus précisément, de nombreux pays font mieux que la France à la fois sur le plan des résultats d’ensemble et sur la limitation de l’impact de l’origine sociale sur les acquis scolaires. Si l’on se réfère aux compétences mathématiques des élèves de 15 ans telles qu’elles ont été mesurées par le PISA de 2012, on voit que 11 pays comparables à la France réussissent mieux sur les deux tableaux : l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, la Finlande, l’Irlande, le Japon, les Pays-Bas et la Suisse (source : rapport de France Stratégie, 2017-2027, Enjeux pour une décennie).
L’une des caractéristiques qui distingue ces pays de la moyenne OCDE en général et de la France en particulier concerne les dépenses d’éducation, en particulier dans la scolarité primaire : ils dépensent plus que la moyenne pour le premier degré, quand la France, elle, dépense moins. Cette moindre dépense pour l’école primaire (maternelle et élémentaire) se retrouve à la fois dans les rémunérations des professeurs des écoles, moins élevées en France que celles de leurs homologues des pays de l’OCDE (en moyenne), et dans les taux d’encadrement (nombre d’élèves par enseignants), eux aussi moins favorables aux élèves français (OCDE, "Regards sur l’éducation", 2016).

L’affectation territoriale des moyens d’enseignement mérite elle aussi d’être questionnée. Dans quelle mesure la politique dite "d’éducation prioritaire", dont le principe consiste à accorder davantage de moyens (taux d’encadrement enseignants, nombre d'adultes dans les établissements, formations spécifiques, heures de concertation et indemnités pour les personnels) aux établissements qui concentrent les difficultés sociales les plus importantes, se traduit-elle par une dotation effectivement supérieure dans les secteurs concernés ? Si, en moyenne, les écoles et collèges prioritaires (en REP – Réseau d’éducation prioritaire) ou très prioritaires (REP+) bénéficient d’effectifs supplémentaires (voir MEN-DEPP, "L’éducation prioritaire. État des lieux"), ce n’est pas systématiquement le cas et certains collèges de l’éducation prioritaire ont moins de moyens humains que d’autres, non prioritaires, y compris dans la même académie (voir France Stratégie, Note d’analyse, n° 61, 2017).

Au-delà de la dimension quantitative des moyens, c’est globalement la capacité de l’Éducation nationale à organiser son fonctionnement conformément aux priorités qui lui sont assignées, qui est incertaine. Bien qu’il soit difficile d’évaluer dans son ensemble l’efficacité de la politique d’éducation prioritaire, faute de savoir quel aurait été le destin des élèves concernés si les dispositifs n’avaient pas existé, on peut considérer que l’important taux de rotation des enseignants dans ces écoles et ces collèges les empêche de bénéficier de l’apport d’un travail en équipe stabilisé dans le temps (en 2016-2017, 45% des professeurs y enseignent depuis deux ans ou moins contre 33 % pour les autres collèges publics).

Pour autant, il serait sans doute injuste de faire porter au système éducatif l’ensemble des responsabilités quant à la persistance et à la reproduction des inégalités de destin dans la société française. Les difficultés de l’école elle-même ne proviennent-elles pas largement du contexte social inégalitaire qui domine, en amont et en aval de l’école ?

Une partie des inégalités se joue avant l’école et hors de l’école. On peut le mesurer en observant d’un côté les phénomènes de ségrégation résidentielle, les écarts massifs de nombre de mots entendus par les enfants avant d’entrer dans le temps de la scolarité, selon leur milieu social, et la fréquentation beaucoup plus importante des structures d’accueil collectif du jeune enfant par les enfants des catégories favorisées (voir DREES, Études et résultats, n° 896, oct. 2014). Du côté de ce qui se passe après le temps de l’école mais qui pèse sur le déroulement de la scolarité, on peut souligner « l’emprise particulièrement forte du diplôme » initial en France (voir F Dubet, M. Duru-Bellat et A. Vérétout, Les sociétés et leur école, Seuil, 2010) qui, en déterminant la quasi-totalité de la carrière professionnelle d’une personne, transforme le champ scolaire en espace de compétition pour les places dans la société, au détriment de l’objectif d’acquisition par tous les élèves des apprentissages communs et sans doute du développement du sens de la coopération.
 

Ruptures et continuités dans les politiques éducatives

À l’échelle des quatre dernières décennies, les politiques scolaires sont marquées par de vives controverses, par une grande instabilité des dispositifs (notamment de ceux consacrés à la formation des enseignants et à la prise en charge de la difficulté scolaire), mais aussi par un mouvement profondément continu d’homogénéisation des parcours des élèves tout au long de la scolarité obligatoire – un mouvement qui s’étale de la loi Haby de 1975 instaurant le "collège unique" à la refonte, en 2015-2016, de tous les programmes d’enseignement de l’école et du collège sur la base d’un nouveau "socle commun".

Cette construction progressive d’une "école du socle" a été portée par une série de lois d’orientations adoptées par différentes majorités politiques (lois "Jospin" en 1989, "Fillon" en 2005 et "Peillon" en 2013), chacune rehaussant ou approfondissant les objectifs affichés dans sa devancière. Pour autant, l’éducation demeure une matière peu législative, et la teneur d’une politique éducative se lit au moins autant dans les textes budgétaires et réglementaires (décrets, arrêtés, voire circulaires) que dans les "grandes lois" – et c’est là que les différences d’approche sont souvent les plus sensibles.

Les enseignements de la scolarité obligatoire suivent aujourd'hui les programmes adoptés en 2015 et 2016, à partir du "socle commun de connaissances, de compétences et de culture" élaboré par le Conseil supérieur des programmes, missionné à cet effet par la loi du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République. Parmi les principales caractéristiques de ces programmes figurent la continuité entre l’école primaire et le collège, l’approche par compétences qui vise à dépasser la segmentation des apprentissages disciplinaires, et l’organisation en cycles d’une durée de trois ans, qui cherche à construire une progressivité des apprentissages plus souple que ce que permettent des programmes strictement annuels. Dans le sillage de ces nouveaux programmes est intervenue, en 2016, une réforme du collège dont l’objectif était notamment de renforcer la pluridisciplinarité des enseignements.

Plusieurs facteurs viennent cependant limiter la traduction concrète de ces orientations. Tout d’abord, le maintien de l’examen du brevet des collèges, structuré selon les disciplines et obtenu en fonction d'une moyenne de toutes les notes, fait obstacle à la logique du socle et à l’évaluation par compétences ; ensuite, la décision, prise en juin 2017, de rendre les enseignements pratiques interdisciplinaires (EPI) facultatifs au collège, répondant aux demandes de plusieurs syndicats enseignants, a sensiblement réduit la portée de la réforme de 2016 ; enfin, l’accent mis récemment sur l’objectif de 100% de réussite à la fin de l’année de CP tempère la logique des cycles triennaux d’apprentissage.

Plus largement, au cours des dernières législatures, plusieurs dispositifs de politiques éducatives mis en avant par les ministres successifs ont été remis en cause à l’issue d’une alternance, sans qu’aient toujours été produite une évaluation claire de l’efficacité de ces mesures ; citons pêle-mêle les internats d’excellence, la suspension des allocations familiales pour cause d’absentéisme scolaire, la semaine de 4 jours et demi de classe, la promotion de la scolarisation avant 3 ans, les différentes modalités d’intervention de "maîtres surnuméraires" dans les classes…

La politique de formation des enseignants est l’une de celles qui ont connu les bouleversements les plus importants. Installée dans des instituts universitaires de formation (IUFM) au début des années 1990, pour fournir aux futurs enseignants un bagage disciplinaire, didactique et pédagogique, la formation initiale comportait des stages en responsabilité, rémunérés, qui sont supprimés en 2010 au moment de la mise en place du recrutement au niveau du master. En 2013 sont créées les Écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE) dans le but de réintroduire progressivité et pratique dans la formation initiale des enseignants. Au vu de plusieurs enquêtes, il semble cependant que la France ne soit pas encore dotée d’un appareil de formation suffisamment efficace pour les préparer dans de bonnes conditions aux exigences complexes de l’exercice de leur métier.
 

De nouveaux parcours avant et après le baccalauréat

N’ayant pas connu de modification significative après la dernière réforme datant de 2010, le lycée est au cœur des changements annoncés en 2018-2019 ; dans la foulée de la réforme de l’accession à l’enseignement supérieur (introduisant, avec l’interface Parcoursup, la possibilité pour les filières dites "non sélectives" de classer les candidatures des néo-bacheliers) est décidée une réforme du baccalauréat général et technologique, qui introduira une dose de contrôle continu (40% de la moyenne finale) et surtout entraînera une refonte des enseignements du lycée.

Ces réformes interviennent sur le fond d’une réflexion assez ancienne portant sur le continuum entre le "bac- 3" (autrement dit le lycée) et le "bac+ 3" (le premier cycle de l’enseignement supérieur), dont l’un des objectifs est de réduire le risque d’échec dans les premières années de l’enseignement supérieur, notamment en dotant les étudiants des compétences nécessaires à la filière qu’ils choisissent.

En France, près de 20% des étudiants ayant commencé des études supérieures en sortent sans avoir obtenu de diplôme ; c’est moins que la moyenne des pays de l’OCDE (32% en 2011), mais cela représente néanmoins 75 000 jeunes par an (voir MEN-DEPP, « L'état de l'enseignement supérieur et de la recherche en France », juin 2016). Les difficultés se concentrent à l’université, où seuls 40 % des étudiants poursuivent, après une première année d’études en licence, dans la deuxième année de la même formation. C’est de ce constat que part la volonté de « flécher » davantage les parcours des étudiants, de part et d’autre du baccalauréat.

Le choix qui a été fait consiste à demander aux lycéens de construire des parcours adaptés à leurs souhaits de poursuite d’étude, et de produire ainsi un "signal" de préparation adéquate à la formation qu’ils demandent après le bac. Si le futur lycée général développe une logique modulaire (les élèves choisiront leurs enseignements de spécialisation en fonction des offres de l’établissement, et non plus des séries comme L, S ou ES), le lien entre ce choix de spécialités et la procédure de Parcoursup ne risque-t-il pas d’aboutir à la définition précoce de profils, réduisant la capacité de choix ultérieur des futurs étudiants ?

Si la réforme du baccalauréat et du lycée touche d’abord les filières générale et technologique, l’enseignement professionnel initial (qui concerne en 2017 plus de 600 000 lycéens professionnels sur un peu plus de 2,2 millions d’élèves de lycée, et qui a vu en 2008 sa durée ramenée à 3 ans, alignée sur celle des autres lycées) fait lui aussi l’objet de débats en cours. Un des enjeux principaux porte, outre son attractivité, sur sa capacité à préparer ses élèves à la fois à la poursuite d’études supérieures et à l’insertion professionnelle.
Un rapport (DGESCO, "La voie professionnelle scolaire. Viser l’excellence ") a été remis début 2018 au ministre de l’Éducation nationale sur l’avenir de la voie professionnelle, qui devrait préfigurer des réformes visant notamment à la rendre plus attractive et plus ouverte sur l’international. Cette initiative fait suite à plusieurs tentatives de revalorisation de cette filière, comme la création en 2013 des campus des métiers et des qualifications, illustrant de nouveaux modes de coopération entre établissements d’enseignement secondaire et supérieur, de formation initiale ou continue, et monde professionnel.

La lutte contre le décrochage : un succès de la continuité

Dans un contexte de hausse globale du niveau de qualification, le décrochage scolaire, compris comme le fait de quitter le système éducatif sans diplôme, devient un enjeu social majeur, car il expose les décrocheurs à des carrières professionnelles très difficiles et à d’importants problèmes d’insertion sociale.

À partir des objectifs définis par l’Union européenne (limiter à 10% le nombre de sortants précoces dans une génération à l’horizon 2020) et d’une consolidation de travaux de recherche consistant à appréhender le décrochage comme un processus multifactoriel, les politiques publiques de lutte contre le décrochage scolaire ont été caractérisées, en France, au cours des dix dernières années, par une très forte continuité, en dépit des alternances politiques.
Création d’outils de suivi et de contact des décrocheurs, mise en œuvre de droits à la reprise d’études, installations de plateformes locales d’accompagnement, accent sur la prévention et sur la formation des enseignants aux enjeux du décrochage, etc., toutes ces actions ont été élaborées et menées dans la durée par le ministère de l’Éducation nationale en lien avec les acteurs locaux de la lutte contre le décrochage, permettant d’atteindre la cible définie par l’UE (8,8% de sortants précoces en 2016 contre 12,7% en moyenne à la fin des années 2000 – source Eurostat). On est donc passé d’environ 140 000 jeunes sortant du système éducatif sans qualification en 2011, à 110 000 en 2014, et sans doute un peu moins de 100 000 en 2017.
Ces résultats semblent ainsi pouvoir être imputés à une action caractérisée par la continuité de son inspiration, par son articulation étroite avec la recherche et avec les démarches d’évaluation des politiques publiques (elle avait fait l’objet d’un examen dans le cadre de la « modernisation de l’action publique » entre 2013 et 2014) et par la construction de partenariats constants et souples avec les collectivités locales. Un modèle pour d’autres défis éducatifs ?

Quels chantiers ouvrir ?

À quoi tient le destin souvent inabouti des réformes de l’École en France ? Au-delà des points déjà évoqués, l’une des explications à l’instabilité des dispositifs tient peut-être au fait que dans ce domaine la décision générale est très centralisée, assez largement opaque, que la mise en œuvre dépend d’un très grand nombre d’acteurs et que les savoirs utiles pour l’action sont encore trop fragmentés, insuffisamment consolidés. Dans une perspective de long terme, il pourrait être utile de doter l’Éducation nationale d’un organe d’accumulation et de partage des connaissances, en particulier de celles qui reposent sur les évaluations (évaluations des élèves comme évaluations des politiques publiques, voir encadré). On pourrait notamment attendre des connaissances ainsi agrégées qu’elles permettent de dresser un état des lieux objectif des politiques mises en œuvre pour compenser les difficultés des élèves liées à leur milieu social d’origine, par exemple dans le cadre de l’éducation prioritaire.

En outre, parmi les autres chantiers souvent cités comme cruciaux pour l’avenir de l’École, sans avoir été pleinement pris en charge au cours des dernières années, figure la question de l’attractivité du métier et des perspectives de carrière des enseignants. Qu’il s’agisse de reconnaissance salariale, de conditions de travail ou de possibilités d’évolution professionnelle, divers leviers de revalorisation du métier enseignant seraient sans doute de nature à attirer des étudiants de très bon niveau vers les concours de recrutement de l’Éducation nationale.
Enfin, le système éducatif ne peut pas faire l’impasse sur la place du numérique dans l’environnement des élèves, et plus largement dans notre cadre de vie, de travail, d’accès à la culture et à l’information. Cela suppose peut-être d’autres modalités de construction et de déploiement des politiques publiques que celles auxquelles sont habituées les directions des ministères.

Une start-up d’État pour développer les compétences numériques ?

Parce que les transformations du système éducatif ont besoin d'une longue durée pour se déployer tandis que les technologies du numérique évoluent à grand pas, l’Éducation nationale a longtemps eu du mal, dans son ensemble, à s’approprier le numérique, tant comme outil pédagogique que comme instrument de pilotage administratif. La mise en place d’une stratégie d’ensemble a été rendue plus difficile encore en raison de l’éclatement des différents échelons de responsabilité (le ministère pour les programmes d’enseignement et la formation des enseignants ; les collectivités locales pour l’équipement des établissements).

Comment, face à une technologie évolutive, s’assurer que les élèves se forment bien aux compétences numériques qui leur seront nécessaires dans leur carrière professionnelle mais aussi pour leur vie sociale et leur activité de citoyen ? Au-delà des différents plans pour le numérique initiés par la rue de Grenelle, un projet d’évaluation et de certification en ligne des compétences numériques, "PIX", a été développé sous la forme d’une "start-up d’État". Il s’agit d’une plateforme gratuite, accessible aux élèves, aux étudiants comme aux actifs, qui permet de mettre à l’épreuve ses savoir-faire en matière numérique, et de les objectiver pour soi comme pour d’éventuels recruteurs.
Un exemple de renouveau de l’action publique éducative, inspirée par les méthodes propres aux activités du numérique.