L’expulsion des étrangers hors de France

L’expulsion des étrangers, en particulier des personnes en situation irrégulière, occupe une place centrale dans les politiques migratoires en Europe. En France, les mesures dites d’éloignement et d’expulsion recoupent une grande variété de procédures.

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Expulsion, éloignement, refoulement, reconduite aux frontières : de quoi parle-t-on ?

Différents termes renvoient à ce sujet, et sont souvent utilisés de façon interchangeable, alors qu’ils ne doivent pas être confondus juridiquement. En effet, si le terme d’expulsion est communément employé pour faire référence au renvoi des étrangers dans leur pays d’origine, le droit français utilise le terme d’éloignement, un euphémisme minimisant la violence de l’acte et regroupant une grande variété de procédures.

Lorsque le préfet refuse la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour, il peut assortir sa décision d’une Obligation de quitter le territoire français (OQTF). Cette procédure sanctionne aussi le séjour illégal d’un étranger. Jusqu’en 2011, si l’étranger n’avait pas quitté le territoire après 30 jours, un arrêté de reconduite à la frontière pouvait être adopté. Cet arrêté ne concerne plus que certains étrangers séjournant en France depuis moins de 3 mois et représentant soit une menace pour l’ordre public, soit ayant exercé un emploi salarié en France sans autorisation de travail.

Ces procédures sont à distinguer de l’expulsion. La décision d’expulsion est prise par le préfet ou dans certains cas le ministre de l’Intérieur. Elle est motivée par la protection de l’ordre public. Un arrêté préfectoral ou ministériel d’expulsion est adopté lorsqu’un étranger est considéré comme représentant une menace grave pour l’ordre public. Enfin, l’interdiction du territoire français est prononcée par le juge pénal, soit comme peine principale ou comme peine complémentaire en cas de délit, soit comme peine complémentaire à la suite d’une condamnation pour crime et a pour conséquence une possible reconduite à la frontière.

Quant au refoulement, bien qu’il ait pu par le passé recouvrir le même sens que le terme d’éloignement ou de reconduite à la frontière aujourd’hui, il recouvre désormais plus spécifiquement le fait d’éloigner un étranger vers le territoire d’un pays où sa liberté ou sa sécurité serait menacée. Le principe de non-refoulement protège donc toute personne d’un renvoi vers un tel territoire.

Les États signataires de la convention de Genève de 1951 n’ont en outre pas le droit de renvoyer des personnes désirant demander l’asile avant d’avoir examiné leur demande. Enfin, les « dublinés » sont les demandeurs d’asile renvoyés au titre du règlement Dublin III vers un autre pays de l’Union européenne, responsable d’examiner cette demande.

Ainsi, bien que les termes d’expulsion ou de refoulement soient fréquemment utilisés pour désigner l’éloignement, ils ne doivent pas être confondus. En anglais, le terme « deportation » se réfère à l’ensemble de ces procédures. En français, on trouve parfois le terme de « retour forcé ». Celui-ci ne doit cependant pas laisser penser que les « retours volontaires » comme catégorie administrative sont véritablement choisis : ceux-ci, opérés sur la base d’une aide financière, sont souvent le résultat d’une absence de choix réel.

 

Une priorité ancienne des politiques migratoires

Depuis plusieurs années, les pays européens ont fait du retour une priorité des politiques migratoires. Dès le XIXe siècle, les pays européens s’attachent à expulser les étrangers considérés comme improductifs dans le cadre de politiques de lutte contre la pauvreté. Par la suite, après les Trente Glorieuses, et avec l’adoption de politiques d’immigration restrictives, la question du retour est de nouveau posée.

Dès la fin des années 1970, et surtout dans les années 1980, le principe de l’aide au retour s’impose en France, avec pour objectif d’encourager les migrants – en situation irrégulière ou régulière – à retourner dans leur pays, seuls ou avec leur famille. Ces dispositifs perdurent ensuite malgré leur faible efficacité. Les incitations financières intéressent plutôt des personnes nourrissant déjà un projet de retour. Elles ne sont généralement pas suffisantes pour convaincre les autres.

Les politiques se tournent alors vers les procédures d’éloignement. Celles-ci prennent le devant de la scène au début des années 2000, lorsque le ministère de l’Intérieur impose aux préfets des objectifs chiffrés en matière d’éloignement. Cet objectif est de 15 000 en 2004. Il atteint rapidement 25 000 et même plus dans les années qui suivent.

Ces objectifs d’éloignement se heurtent parfois à des obstacles techniques. Lorsque les personnes à renvoyer ne disposent pas d’un titre d’identité, l’État doit obtenir l’accord du pays d’origine, à travers l’émission d’un laissez-passer consulaire. Or, l’obtention de ce document, de surcroît dans des délais suffisants (c’est-à-dire avant la fin de la durée de rétention), n’est pas toujours évidente. D’autant plus que ces pays n’ont pas nécessairement intérêt à coopérer.

Le recours à la voie diplomatique

C’est pourquoi une grande partie de l’activité politique liée à l’éloignement est diplomatique. Tout d’abord, à travers la négociation d’accords de réadmission : il s’agit pour les États européens de s’assurer une meilleure coopération des pays d’origine pour l’éloignement. Cependant, il peut être difficile pour les pays européens de convaincre les pays d’origine de signer ces accords. Ceci explique l’association plus ou moins directe entre réadmission et aide au développement.

Ce lien apparaît clairement dans les sept accords de gestion concertée des flux migratoires signés depuis 2006 par la France avec différents pays africains. Ceux-ci sont en effet fondés sur les trois volets de « l’organisation de la migration légale », « la lutte contre l’immigration clandestine » et « le développement solidaire ».

L’importance du facteur diplomatique permet de comprendre le recours depuis 2000 à des accords de réadmission négociés directement par l’Union européenne, supposée plus influente, avec les pays d’origine. L’un des enjeux dans ces négociations est aussi la possibilité de renvoyer vers un État donné des non-nationaux de cet État qui auraient « transité » par son territoire avant de parvenir sur le territoire européen.

La Commission européenne a signé 17 accords entre 2004 et 2014. Cependant elle rencontre également des difficultés dans les négociations. Une fois conclus, ils ne sont en outre pas toujours appliqués avec diligence. Plusieurs États membres se tournent alors vers une coopération plus informelle, à travers des accords de coopération technique et policière. Ces derniers peuvent ensuite constituer dans certains cas la base d’une coopération européenne, comme le mémorandum d’accord Italie-Libye du 2 février 2017.

Les risques liés aux politiques de retour

La réalisation de ces objectifs d’éloignement va parfois à l’encontre des droits fondamentaux. Les politiques de retour comportent en effet des incompatibilités avec les obligations juridiques imposées par les instruments internationaux, régionaux et nationaux, de protection des droits de l’homme.

Tout d’abord, en vertu du Pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté en 1966 dans le cadre des Nations Unies, et indirectement via l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) de 1950, le principe de non-refoulement s’applique à toutes les personnes migrantes. Or l’évaluation de traitements inhumains et dégradants peut varier selon les États et des reconduites à la frontière peuvent être opérées à l’encontre des textes en vigueur.

De même, la mise en œuvre du droit d’asile peut être questionnée, lorsqu’on connaît les variations géographiques et chronologiques dans l’attribution de l’asile à des dossiers équivalents. Enfin, le respect de la procédure d’éloignement, par exemple l’accès à un interprète, n’est pas toujours assuré.

Un autre risque réside dans le recours à l’enfermement (le « placement en rétention ») en attente de l’exécution de la décision. La directive retour, adoptée en 2008 par l’Union européenne, avait pour objectif d’harmoniser les conditions de ces procédures dans les États membres. Elle fixait une durée maximale de rétention (18 mois) et prévoyait des garanties de recours, d’aide juridique et de soins médicaux.

Si elle limite la durée de rétention dans les États membres où elle pouvait être plus longue, cette directive a été très critiquée, d’une part parce que ce plafond est dénoncé comme trop élevé, d’autre part parce que les garanties indiquées ne sont pas correctement mises en place par les États membres.

Enfin, la contradiction entre les politiques de retour et la protection des droits humains est sans doute le plus clairement apparente dans le cas des sans-papiers « ni » régularisables « ni » expulsables, on les surnomme les « ni-ni ». Ils ne sont pas expulsables pour diverses raisons : parents d’enfants français, impossibilité d’obtenir un laissez-passer consulaire, ou encore risque de traitement dégradant dans leur pays d’origine, par exemple ; mais ils ne remplissent pas non plus les conditions suffisantes pour obtenir la régularisation.

Ceci pose la question de la fonction de l’éloignement. En effet, on peut souligner le nombre relativement faible de reconduites à la frontière effectives par rapport à la fois aux objectifs annoncés, aux mesures d’éloignement prononcées, mais surtout aux moyens déployés, au nombre de personnes placées en rétention, et au coût humain et financier de ces dispositifs.

En 2016 en France métropolitaine, 24 707 mesures d’éloignement ont été exécutées, sur 92 076, soit 26,8 %. Ceci est à comparer aux 97 113 placements en rétention. Le coût de cette politique a d’ailleurs été pointé du doigt par la Cour des Comptes dès 2009.

Certains soulignent alors le rôle économique et politique joué par l’« expulsabilité » (deportability en anglais) des sans-papiers, qui, en les maintenant dans une situation d’incertitude et de précarité, en fait une main-d’œuvre abondante, bon marché, docile, et facilement exploitable.

Pour aller plus loin

  • Karen Akoka, « Crise des réfugiés ou des politiques d’asile ? », La Vie des Idées, 31 mai 2016,
  • Marie-Laure Basilien-Gainche, « Expulsion », dans Michela Marzano (dir.), Le dictionnaire de la violence, PUF, 2011, pp. 485-490.
  • Jean-Pierre Cassarino, « Réadmission des migrants : les faux-semblants des partenariats euro-africains », Politique étrangère, 2016(1), p.25-37.
  • Nicholas De Genova, “Migrant ‘Illegality’ and Deportability in Everyday Life” , Annual Review of Anthropology, 2002 (31), p.419–447.
  • Nora El Qadim, « Lutte contre l’immigration irrégulière et conditionnalité de l’aide au développement », Migrations Société 2018/1 (n°171), p.109-125.
  • William Walters, “Deportation, Expulsion, and the International Police of Aliens” ,  Citizenship Studies, 2002/6(3): p.265–292.