États-Unis - Union européenne : de la compétition à la défiance

Les États-Unis ont toujours entretenu une relation ambivalente à l'égard de la construction européenne. Mais l'hostilité de l’administration Trump envers l’Union européenne remet en cause les fondements mêmes de la relation transatlantique. Pour Washington, Bruxelles incarne désormais un modèle idéologique concurrent.

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Si les États-Unis ont largement contribué à l’intégration européenne, il est vrai qu’ils ont toujours entretenu une relation ambivalente à son égard. L’hostilité de l’actuelle administration américaine envers Bruxelles va toutefois plus loin et remet en cause les fondements mêmes de la relation transatlantique.

L’Union européenne incarne désormais un modèle idéologique concurrent et incompatible avec celui aujourd’hui promu par Washington. Les Européens doivent en prendre la juste mesure pour défendre la construction européenne dans une relation transatlantique devenue plus brutale.

L’Europe doit payer sa part pour sa protection militaire. L’Union européenne, depuis des années, profite de nous pour son commerce, et ensuite ils ne sont pas à la hauteur de leurs engagements militaires à travers l’OTAN. Les choses doivent changer, et vite !
Donald Trump, Tweet du 25 novembre 2018

 

L’Union européenne, un projet américain malaimé

Pendant des décennies, l’intégration politique et économique des États européens a été une composante essentielle de la politique européenne des États-Unis. Dès le lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les Américains se sont durablement engagés sur un continent européen dévasté et exposé aux ambitions de l’Union soviétique.

Face aux menaces internes, le plan Marshall, lancé en 1947, a permis d’engager la reconstruction de l’Europe, nécessaire pour éviter la résurgence des nationalismes et assurer la stabilité politique. Face aux menaces externes, le traité de l’Atlantique Nord, conclu en avril 1949, a durablement placé l’Europe sous protection américaine.

L’intégration européenne, s’inscrivant dans cette filiation, a donc été soutenue par Washington. En 1962, John F. Kennedy se disait prêt à « déclarer l’interdépendance » des États-Unis avec les Européens pour construire un partenariat « mutuellement bénéfique ».

De même, l’élargissement à de nouveaux États membres a été perçu comme un vecteur de consolidation de la démocratie et d’unification du continent européen. L’élargissement est « une bonne chose pour les pays impliqués, une bonne chose pour l’ensemble de l’Europe et une bonne chose pour notre partenariat transatlantique », insistait le secrétaire d’État Colin Powell en 2004.

Le soutien américain au processus de construction européenne, pour réel qu’il ait été, n’a jamais été dépourvu d’ambivalence.

Cela étant, le soutien américain au processus de construction européenne, pour réel qu’il ait été, n’a jamais été dépourvu d’ambivalence. L’Union européenne, qui succède aux Communautés européennes avec le traité de Maastricht en 1992, repose sur un cadre politique et institutionnel singulier, combinant de manière complexe des éléments fédéraux, intergouvernementaux et nationaux. En conséquence, elle fait souvent l’objet, à Washington, d’une profonde méconnaissance, mais aussi d’une certaine condescendance, teintée de méfiance.

La méconnaissance

En 2015, 14,4 % des Américains indiquaient ne pas être en mesure d’avoir une opinion à l’égard de l’Union européenne et 24 % d’entre eux déclaraient ne jamais entendre parler de l’Union européenne – même si leur perception en est nettement favorable (source : Commission européenne, Eurobaromètres).

Ces lacunes n’affectent pas que le grand public. Au sein même de l’administration et des experts en relations internationales, la connaissance de l’Union européenne et de ses institutions est relativement limitée. Comme l’ancien ambassadeur en Allemagne et sous-secrétaire d’État aux Affaires européennes, Richard Burt, le souligne : « C’est une question de manque de compréhension et de manque d’attention […]. [Washington est] toujours un peu à la traîne pour comprendre ce qui se passe en Europe. »

Dans les think tanks, les départements spécialisés sont petits, peuplés de chercheurs européens, et difficiles à financer. L’Europe est avant tout abordée dans le cadre de l’OTAN, ou à l’inverse sous l’angle des relations bilatérales, presque jamais sous celui de l’Union européenne.

Le scepticisme

Les États-Unis sont fondamentalement sceptiques face à l’expérience démocratique innovante des Européens. L’Union européenne serait une chimère, et ses divisions insurmontables. À chaque sommet des dirigeants européens raté ou à chaque échec au Conseil des ministres à Bruxelles, s’exprime à Washington la même perception d’un projet européen foncièrement irréalisable. Lorsque l’Europe trébuche, les Américains pensent au « mythe dangereux de la création européenne » décrit par Timothy Snyder, qui aurait permis aux nations européennes de « tromper leur destinée d’empires déclinants » (Politico, 1er mai 2019).

L’Union européenne serait aussi une instance bureaucratique, aux processus de décision longs et complexes, qui ne peuvent aboutir qu’à des consensus mous. La célèbre phrase de Henry Kissinger « l’Europe, quel numéro de téléphone ? », qui aurait été prononcée en 1970, continue d’être répétée ad nauseam comme un horizon indépassable, un demi-siècle plus tard, et en dépit des avancées radicales de la construction européenne – notamment dans le domaine des affaires étrangères et de la défense.

Cette perception et ces erreurs d’interprétation diminuent la légitimité de l’Union européenne à prétendre, en tant que telle, à un rôle international. À de rares exceptions près (comme la négociation de l’accord nucléaire iranien de 2015), les Européens ne sont pas pris au sérieux dans les débats stratégiques, même lorsque leurs intérêts essentiels sont en jeu. Ce dernier point est illustré par le célèbre – et décemment intraduisible – « Fuck the EU! » lancé par Victoria Nuland, sous-secrétaire d’État aux Affaires européennes de l’administration Obama, pour exprimer sa frustration à l’égard des tentatives européennes de jouer un rôle de premier plan dans la résolution de la crise ukrainienne.

La défiance

La perspective d’une Union économique florissante, capable de concurrencer l’industrie américaine, a très tôt constitué un facteur d’inquiétude à Washington. La création du marché commun a certes à l’origine profité à l’industrie américaine en lui offrant un débouché stable pour sa production. Mais, au début des années 1970, s’opère une bascule. La balance commerciale devient déficitaire pour les États-Unis et, en 1973, le produit intérieur brut (PIB) des États membres dépasse celui des États-Unis, et ce pendant plus de quatre décennies – sauf exceptions – jusqu’en 2015.

Derrière la concurrence commerciale, la crainte d’une émancipation européenne se manifeste également dans le domaine stratégique.

Dès cette époque, l’administration américaine, sous Richard Nixon puis sous Ronald Reagan, durcit sa rhétorique à l’égard des Européens. Le terme d’« Europe forteresse » dénonce alors le protectionnisme qui permettrait aux Européens de prospérer à l’abri de barrières tarifaires et règlementaires, tout en bénéficiant de l’ouverture de l’économie internationale.

Plusieurs épisodes de guerre commerciale – sur l’agriculture, les bananes, l’aérospatiale, l’acier, les organismes génétiquement modifiés (OGM), le secteur audiovisuel – voient alors s’affronter les deux plus grandes économies internationales, qui s’infligent des milliards d’euros et de dollars de pénalités en représailles économiques et douanières.

Derrière la concurrence commerciale, la crainte d’une émancipation européenne se manifeste également dans le domaine stratégique. Les Américains ont souvent cherché à limiter les ambitions européennes en matière de politique étrangère et de défense, en dénonçant les risques pour l’OTAN ou en exploitant les divisions européennes – opposant notamment en 2003 la « Vieille Europe », défavorable à l’intervention américaine en Irak, à la « Nouvelle Europe » qui la soutenait.

Depuis, l’objectif d’une « autonomie stratégique européenne » a fait son apparition dans la stratégie globale de l’Union européenne de 2016 ainsi que dans les discours de nombreux dirigeants européens. À Washington, le terme est largement perçu comme un geste de défiance et une marque d’ingratitude d’Européens qui doivent beaucoup, sinon tout, aux États-Unis.

L’Union européenne, une entité par essence anti-américaine pour les nationalistes trumpiens

Les perceptions américaines envers l’Union européenne sont donc faites d’indifférence, d’incompréhension et d’un peu de méfiance. Mais le camp conservateur, pour sa part, nourrit une véritable antipathie à l’égard de l’Union européenne, longtemps restée sous le boisseau, mais qui s’épanouit dans l’actuelle administration. À leurs yeux, l’Union bafoue les trois principes fondateurs de la pensée nationaliste américaine : la souveraineté, la nation, la liberté individuelle. Elle en devient une entité dont l’identité et l’existence mêmes contreviennent à l’intérêt national américain.

Aux yeux des Trumpistes, l’Union bafoue les trois principes fondateurs de la pensée nationaliste américaine : la souveraineté, la nation, la liberté individuelle.

L’Europe contre les nations

John Bolton, le conseiller à la Sécurité nationale de Donald Trump depuis avril 2018, voit dans l’Union européenne une négation de la souveraineté. Dès 2000, dans un article séminal publié dans le Chicago Journal of International Law, il décrivait l’affrontement entre les « mondialistes », ces individus surdiplômés issus des universités, médias, ONG, organisations internationales ou administrations publiques qui cherchent à dépasser la souveraineté nationale au profit de la gouvernance mondiale, et les « américanistes », une majorité silencieuse, tancée de n’être qu’illettrés et réactionnaires alors qu’elle défend l’identité politique et constitutionnelle des États-Unis.

Or, l’Union européenne compte, aux yeux de John Bolton, à la fois parmi les géniteurs et les champions du projet mondialiste. Les « mondialistes européens soulignent que la puissance de leurs États est trop insignifiante, leurs monnaies trop faibles, et leur système de redistribution trop coûteux pour être maintenu. [En conséquence,] la réaction européenne, particulièrement à gauche, a été d’agréger le pouvoir des États par le biais du mécanisme de l’Union européenne, exactement à l’opposé de la tendance instinctive américaniste.

Pire, l’Union est accusée de travailler contre la souveraineté nationale américaine : « Non contents de transférer leur souveraineté à Bruxelles, [les Européens] ont décidé de transférer une partie de la nôtre à des normes et institutions mondiales, faisant de l’Union européenne un précurseur de la gouvernance mondiale. »

Le discours de Mike Pompeo à Bruxelles, le 4 décembre 2018, vient s’inscrire dans le prolongement de cette représentation. Le secrétaire d’État appelait à restaurer le rôle de l’État-nation dans le système international, déclarant sans ambiguïté la volonté de Washington de se départir des institutions et de normes multilatérales, dans une menace à peine voilée à l’encontre de l’Union européenne : « Les organisations internationales doivent faciliter la coopération qui renforce la sécurité et les valeurs du monde libre, ou elles doivent être réformées ou éliminées. »

La directrice de la planification des politiques au département d’État (Policy Planning), Kiron Skinner, a appuyé cette vision en critiquant le multilatéralisme, les traités, les organisations internationales « qui empiètent sur les droits des nations souveraines » (source : The Wall Street Journal, 11 décembre 2018).

La réaffirmation de la souveraineté se traduit par une primauté des intérêts nationaux sur les normes internationales et sur les valeurs partagées. En mai 2017, deux des principaux conseillers de Donald Trump martelaient : « Le monde n’est pas une “communauté globale” mais une arène où les nations, les acteurs non gouvernementaux et les entreprises jouent et se font concurrence. […] Plutôt que de nier cet aspect élémentaire des affaires internationales, nous l’embrassons » (source : The Wall Street Journal, 30 mai 2017).

L’Amérique d’abord (America First), donc, et peu importe les projets de gouvernance mondiale. Une littérature réaffirmant les vertus du nationalisme est à la mode, comme lorsque Wess Mitchell, sous-secrétaire d’État à l’Europe de 2017 à 2019, face à des diplomates allemands, citait l’expert israélien Yoram Hazony, auteur d’un ouvrage très critique sur l’Union européenne, ce « projet impérial allemand » (The Virtue of Nationalism, Basic Books, New York, 2018).

Comme l’écrit Jakub Grygiel (The American Interest, 30 décembre 2018), l’Union européenne est, aux yeux des eurosceptiques américains, coincée dans un « hébétement post-moderne » qui prend le multilatéralisme « pour un objectif plutôt qu’un moyen » et est incapable de penser le nouveau monde de la compétition entre puissances.

L’Europe contre les peuples

Les conservateurs américains voient aussi dans le projet européen une tentative de négation du fait national, mise en œuvre par des élites transnationales, les « européistes » – l’équivalent régional des mondialistes de John Bolton –, qui veulent dépasser les différences historiques, culturelles et religieuses des nations pour constituer un peuple européen, abstrait, qui se retrouverait autour de valeurs universelles et progressistes.

À leurs yeux, l’Union européenne incarne le multiculturalisme, qui combine relativisme moral et culturel ainsi que reniement de l’identité judéo-chrétienne et blanche de l’Occident. Comme l’écrit l’essayiste « racialiste » Lawrence Auster, le multiculturalisme conduit dans les faits à « dégrader la culture nationale en rehaussant le statut et le pouvoir d’autres cultures ». Cette association au multiculturalisme est au demeurant partagée par l’opinion publique américaine, qui y voit la première caractéristique de l’Union européenne.

Sur la scène politique européenne, les conservateurs américains prennent le parti des mouvements nationalistes et populistes.

Le projet conservateur vise à l’inverse à renouer avec l’identité réelle de l’Occident, qui « inclut le christianisme et le judaïsme, ainsi que les Lumières et la modernité » par opposition aux « élites laïques de l’Union européenne » (selon John Fonte).

Sur la scène politique européenne, les conservateurs américains prennent le parti des mouvements nationalistes et populistes. L’administration partage avec les gouvernements traditionalistes d’Europe centrale et orientale une affinité idéologique, dénonçant l’Union européenne comme un instrument d’imposition de valeurs postmodernes – multiculturalisme, ouverture à l’immigration, parité, droits LGBTQ, etc. – par opposition aux valeurs traditionnelles – famille, christianisme, défense des frontières, etc. Donald Trump a ainsi offert un accueil chaleureux au Premier ministre hongrois Viktor Orbán en visite à Washington le 13 mai 2019, que ses prédécesseurs avaient refusé de recevoir.

La campagne pour le Brexit a offert un « théâtre » de choix pour ceux qui entendent reprendre le contrôle de leur destinée face aux élites internationales. De nombreux instituts de recherche conservateurs américains ont fait ouvertement campagne en faveur du Brexit (par exemple le Cato Institute, l’Heritage Foundation, l’Institute of Economic Affairs, l’Adam Smith Institute…).

La sortie du Royaume-Uni de l’Union a notamment été soutenue par un réseau mis en place par les conservateurs eurosceptiques britanniques dans le prolongement du projet « Atlantic Bridge » créé en 1997 et qui s’était progressivement rapproché de la mouvance républicaine du Tea Party.

Le 24 juin 2016, Donald Trump définissait lui-même la dimension proprement américaine – et personnelle, au regard de sa candidature – de la campagne pour le Brexit : « Beaucoup de gens comparent le Brexit, et ce qui se passe au Royaume-Uni, avec ce qui se passe aux États-Unis. Les gens veulent retrouver leur pays ! »

L’Europe contre la liberté

Le dernier grand volet de la critique conservatrice de l’Union européenne renvoie à sa nature bureaucratique. L’Union constituerait le stade ultime du « big government » – celui qui régule et in fine contrôle chaque aspect, même le plus dérisoire, de la vie des citoyens. Ce faisant, l’Union européenne étoufferait les peuples et leurs entrepreneurs, et scléroserait les sociétés.

Dans son discours à Bruxelles en décembre 2018, le secrétaire d’État Mike Pompeo posait cette question rhétorique : « Est-ce que l’Union européenne s’assure que les intérêts des pays et de leurs citoyens passent avant ceux des bureaucrates ici à Bruxelles ? ».

Poussée à son paroxysme, la critique de la bureaucratie européenne finit par suggérer un parallèle avec l’Union soviétique.

Un tel langage est évidemment aussi présent en Europe, mais les conservateurs américains ne dénoncent pas seulement des options politiques – trop de régulations, trop d’impôts –, mais aussi une atteinte radicale au principe de liberté individuelle au cœur de la philosophie politique américaine.

Poussée à son paroxysme, la critique de la bureaucratie européenne finit par suggérer un parallèle avec l’Union soviétique. À Varsovie, en juillet 2017, Donald Trump dénonçait un danger « invisible à certains mais familier aux Polonais » : « l’avancée discrète et régulière de la bureaucratie gouvernementale qui vide le peuple de sa vitalité et de sa richesse », insufflant l’idée que la Pologne se bat de nouveau contre une oppression étrangère.

Plus brutalement, le candidat pressenti du président Trump au poste d’ambassadeur des États-Unis auprès de l’Union européenne, Ted Malloch, déclarait en janvier 2017 sur la chaîne BBC One : « J’ai eu dans une carrière précédente un poste diplomatique où j’ai aidé à faire chuter l’Union soviétique. Peut-être y-a-t-il une autre union qui aurait besoin d’être domptée. »

L’Union européenne à l’ère Trump

Il ne faut donc pas mésestimer la portée politique et idéologique de la défiance de l’actuelle administration à l’égard de l’Union européenne, qui ne saurait être réduite aux tweets du Président. L’Union est de facto perçue comme une remise en cause de l’identité politique américaine. Son engagement international en faveur du multilatéralisme et du droit international la place en porte-à-faux avec la volonté de l’administration de poursuivre ses intérêts nationaux dans une compétition entre grandes puissances qui ne peut être qu’à somme nulle. Dans cette logique, l’Union doit être au mieux marginalisée, au pire affaiblie.

Cette réalité comporte de nombreux risques pour l’Union européenne et pour la relation transatlantique, qui demeure essentielle pour les Européens. Le plus important est le risque de division. Pour préserver leurs intérêts nationaux, la tentation est en effet grande pour les États membres de rechercher des arrangements bilatéraux avec Washington.

Une telle option serait toutefois illusoire, avec une administration américaine qui poursuit un agenda strictement national, et un monde qui s’annonce régi par les seuls rapports de force entre grandes puissances, où aucun État membre ne saura faire prévaloir seul ses intérêts. Ce serait ensuite délétère pour l’Union, déjà fragilisée par le Brexit, la progression des populismes et les divergences politiques entre États membres.

Dans ce contexte, les Européens doivent concentrer tous leurs efforts sur la préservation de leur unité, et choisir librement leur destin. Il leur faudra d’abord prendre davantage de responsabilités, et consacrer davantage de ressources à leur sécurité.

En poursuivant les initiatives engagées dans le cadre de l’Union européenne, comme la création d’un Fonds européen de défense ou le développement de projets dans le cadre de la coopération structurée permanente, démonstration serait faite que l’Union peut être un partenaire stratégique crédible pour les États-Unis, complémentaire de l’OTAN.

Cette orientation répondrait à un déséquilibre fondamental dans la relation transatlantique. Surtout, elle correspondrait aux intérêts propres des Européens, menacés par le terrorisme et les actions agressives de la Russie. L’Europe de l’Ouest doit avoir à cœur de répondre aux besoins de sécurité des pays de l’Est – et réciproquement – pour éviter de reproduire les fêlures du passé.

Le plus difficile pour les Européens sera peut-être le maintien de la spécificité de leur projet et de ses valeurs. Comme le défend le chercheur Benjamin Haddad, « l’originalité de notre modèle ne doit pas céder à la fascination des hommes forts » (dans Le Paradis perdu. L’Amérique de Trump et la fin des illusions européennes, Grasset, Paris, 2019).

La remise en cause du multilatéralisme et de la régulation par le droit international affaiblit la puissance normative de l’Europe, dont l’ADN est intimement lié à celui des instances de gouvernance mondiales. Il est vital pour l’Union européenne de trouver des partenaires défendant le multilatéralisme au-delà des États-Unis, afin d’éviter la construction d’un monde de prédation où la puissance règne seule.

Enfin, s’il est vrai que les prochaines décennies seront marquées par la compétition entre grandes puissances défendant chacune leur souveraineté, les Européens devront exercer collectivement la leur pour rester maîtres de leur destin. Ceci implique de réfléchir à l’échelle de l’Union européenne aux instruments nécessaires à sa souveraineté dans tous les domaines stratégiques – défense bien sûr, mais aussi énergie, espace, cyber ou encore politique de sanctions – pour ne pas subir les décisions qui seront prises demain à Washington, Pékin ou même Moscou. L’ère ouverte par Donald Trump pourrait fort bien durer, y compris au-delà de 2020. Pour y survivre, une Europe forte et unie représente la seule voie.