Liban : un État sous tension

Crise financière sans précédent, blocage des institutions, corruption des élites, explosion de la pauvreté… le Liban est un État au bord de la faillite. La terrible explosion sur le port de Beyrouth a porté durant l’été 2020 la colère des Libanais à son comble.

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L’éclatement de la crise du coronavirus a accéléré la dégradation de la situation socio-économique du Liban. En état de quasi-faillite, la société civile, appuyée sur les systèmes caritatifs communautaires et les partis politiques, a fait preuve d’une résilience qu’il convient de saluer. Cependant, la hausse rapide des contaminations depuis le début de l’été 2020 laisse craindre une sérieuse dégradation de la situation à l’automne.

Le 4 août 2020, l’incendie d’un entrepôt dans le port de Beyrouth abritant plus de 2 750 tonnes de nitrates d’ammonium provoquait une violente explosion au cœur de la capitale libanaise. D’une ampleur sans précédent, la catastrophe a causé la mort de près de 200 personnes et des milliers de blessés et laissé 300 000 Libanais sans-abris.

Devant l’ampleur des pertes, estimées à plus de 15 milliards de dollars sur le plan matériel, les Libanais sont massivement redescendus dans la rue pour demander le départ de l’ensemble des leaders politiques. Si le président Aoun refuse de quitter le pouvoir, craignant que la vacance du pouvoir n’entraîne le pays dans une spirale de violences, le Premier ministre Hassan Diab a démissionné le 10 août.

Contraint par la pression populaire aussi bien qu’internationale, le pouvoir est désormais sommé de faire la preuve de sa détermination à mettre en œuvre les réformes structurelles dont le pays a besoin, au risque de voir la crise sanitaire et socio-économique se transformer en une crise politico-sécuritaire majeure.

 

La pandémie de coronavirus, un catalyseur

Le 21 février 2020, le premier cas d’infection au coronavirus était identifié au Liban chez une patiente revenant d’Iran. Alors que les cas se multipliaient en Iran, dans le Golfe mais aussi au Maghreb, le gouvernement libanais a dès le 15 mars pris la décision de fermer les frontières terrestres avec la Syrie ainsi que les ports et les aéroports du pays.

Dès la mi-mars, le gouvernement libanais a décrété une mobilisation générale pour faire face à l’urgence sanitaire qui a conduit à la cessation de l’activité de la majorité des commerces, restaurants, hôtels et autres centres de loisirs du pays. Les rassemblements ont été interdits et seuls les services publics et les activités indispensables au ravitaillement de la population ont continué de fonctionner.

Si les mesures mises en œuvre par le gouvernement et les différents entrepreneurs communautaires ont permis de contenir un temps la dissémination du virus, elles ont eu un impact considérable sur la situation socio-économique déjà très précaire du pays.

L’arrêt de l’économie libanaise a ainsi mené à une contraction du PIB de presque sept points, alors que l’année 2019 s’était terminée par une stagnation économique (source : FMI). Or, chaque mois de confinement coûte environ 2,5 milliards de dollars à l’économie libanaise. La crise sanitaire mondiale devrait réduire à peu près à néant les espoirs de profit liés à la saison touristique. En deux mois, l’arrêt de l’activité économique aurait causé la perte d’au moins 200 000 emplois, de nombreuses faillites, sans compter la disparition des emplois informels dans les transports, la construction, la restauration et l’hôtellerie, etc.

En dépit de ses limites capacitaires, le système hospitalier, public et privé, a réussi à faire face tant bien que mal aux besoins. La pénurie de devises que connaît le pays depuis octobre 2019 limite dangereusement les capacités des institutions sanitaires à importer les équipements et médicaments nécessaires à la protection des personnels soignants et à la prise en charge des patients. La détérioration des finances publiques n’avait déjà pas permis à l’État de verser aux hôpitaux leurs dotations annuelles fin 2019.  

L’afflux de blessés après l’explosion du port a saturé les infrastructures hospitalières beyrouthines et la reprise des manifestations pourrait accélérer la circulation du virus. Ces difficultés sont susceptibles de mettre le système de soins en forte tension en cas de recrudescence du virus à l’automne.

Des structures de soins ad hoc ont, par ailleurs, été mises en place par les partis politiques et organisations communautaires au niveau des municipalités, soulignant les limites des autorités gouvernementales. S’appuyant sur ses structures caritatives et profitant de son implantation étendue, le Hezbollah s’est révélé particulièrement actif dans ce domaine, avec l’ouverture de dizaines de centres de test dans l’ensemble du pays.

En l’absence de consensus politique national, le gouvernement n’a pas été en mesure de distribuer l’aide de 145 dollars prévue pour les 43 000 familles libanaises les plus pauvres du pays. Une aide qui, pour la plupart des foyers, s’avère pourtant indispensable.

Les nombreux réfugiés syriens et palestiniens installés au Liban, dont une partie n’a pas d’existence légale, ne sont de surcroît pas bénéficiaires de ces allocations. Plus d’un million et demi de réfugiés syriens vivraient au Liban, dont seulement 950 000 recensés par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR). La pandémie est venue renforcer la vulnérabilité de ces populations difficilement accessibles pour les organisations caritatives nationales et internationales.

La crise a également placé dans une situation de grand dénuement les quelque 250 000 travailleurs immigrés africains et asiatiques présents dans le pays. Si certaines ambassades, comme celles des Philippines, ont organisé le rapatriement de leurs ressortissants, la grande majorité de ces immigrés, sans passeport, n’a pu compter, dans l’infortune, que sur l’aide de leurs coreligionnaires.

 

Une profonde crise de gouvernance

Les racines de la crise que traverse le Liban vont toutefois bien au-delà de la dimension sanitaire et économique. Le mouvement de contestation qui a émergé à l’automne 2019 a rassemblé différentes franges de la population, au-delà des appartenances communautaires et partisanes, dans une même dénonciation des dysfonctionnements du système et de la classe dirigeante.

Durement touchée par la pauvreté, restée largement en marge du développement économique de l’après-guerre, la ville de Tripoli, théâtre de tensions confessionnelles récurrentes, est rapidement devenue l’épicentre de cette contestation. Au plus fort des manifestations, plus d’un million de personnes a pris part au mouvement dans tout le pays. Les grandes villes à majorité chiite telles que Baalbek, Tyr et Nabatiyeh ont également participé au mouvement en dépit des rappels à l’ordre des leaders du Hezbollah.

Leurs tentatives pour dépeindre la contestation populaire comme un mouvement ourdi par des forces étrangères ont eu peine à convaincre des chiites, pourtant sympathisants du Hezbollah. Reconnaissant le rôle joué par la « résistance » dans la lutte contre Israël, ces derniers, subissant la vie chère, n’en dénoncent pas moins la corruption des dirigeants du parti au même titre que celle de l’ensemble de la classe politique libanaise. La remise en cause de la place particulière du Hezbollah comporte cependant des risques non négligeables pour la stabilité du pays.

Depuis 1991, rien n’a changé. La question du sort des armes du Hezbollah continue de bloquer toute tentative de réforme du système de gouvernance libanais.

Le système de cogestion communautaire et le modèle de la république marchande semblent avoir vécu.

Fin octobre 2019, le mouvement a conduit à la démission du Premier ministre Saad Hariri et de son gouvernement. Un gouvernement d’union nationale, dirigé par Hassan Diab, soutenu par le Hezbollah, lui a succédé. Le 10 août 2020, celui-ci a remis sa démission sans avoir réussi à freiner la détérioration de la situation socio-économique.

À la veille de la fête de l’indépendance (22 novembre), en 2019, le président Michel Aoun avait pourtant tenté d’apaiser le mécontentement en appelant l’appareil judiciaire à prendre des mesures rapides dans les principaux dossiers de corruption laissés en suspens depuis 2017. En dépit d’une législation anticorruption qui s’est étoffée au cours des dernières années, le gouvernement Hariri n’avait pris aucune mesure à l’encontre de certains responsables politiques, dont les pratiques de corruption sont pourtant de notoriété publique.

Le président Aoun avait en outre affirmé sa volonté d’engager le pays dans la voie de la déconfessionnalisation des institutions politiques, véritable « serpent de mer » qui gangrène la vie politique libanaise depuis la signature de l’accord de Taëf en 1989, un accord qui avait mis fin à la guerre civile libanaise. Si l’après-Taëf a permis de reconstruire un « vivre-ensemble », dont les manifestations de l’automne dernier constituent la preuve vivante, il n’a a contrario pas permis de définir un nouveau contrat social.

La corruption et les dysfonctionnements des institutions libanaises ne servent plus qu’à préserver les intérêts de la classe dirigeante.

Le système de cogestion communautaire et le modèle de la république marchande semblent avoir vécu. La corruption et les dysfonctionnements des institutions libanaises – publiques aussi bien que privées – ont atteint un tel degré que les systèmes de patronage communautaires n’ont plus rien à offrir aux citoyens libanais et ne servent plus qu’à préserver les intérêts de la classe dirigeante.

En septembre 2020, alors qu’un nouveau Premier ministre, Mustapha Adib, a été nommé, le président Aoun refusait toujours le principe d’une enquête internationale pour définir les responsables de la catastrophe du port. Les manifestants ont renouvelé leurs appels à la tenue d’élections parlementaires et présidentielle anticipées, première étape vers une transformation en profondeur du système.

Comment dès lors renouveler la Chambre afin de garantir une représentation de tous les segments de la société en dépit de leurs affiliations communautaires ? La question du renouvellement du personnel politique libanais reste posée en l’absence d’une modification de la loi électorale et de la législation encadrant les activités politiques, syndicales et médiatiques.

 

Un pays au bord de la faillite

Avant même le début de la crise sanitaire, les institutions internationales surveillaient avec inquiétude la détérioration des finances publiques libanaises, aggravée par l’effondrement de la livre libanaise à l’automne 2019. En moins de six mois, la monnaie libanaise a perdu plus de 500 % de sa valeur, réduisant drastiquement le pouvoir d’achat des fonctionnaires et renchérissant d’autant le montant d’une dette publique qui avoisine les 170 % du PIB. Le pays est désormais en situation de quasi-hyperinflation.  

Dans un pays où la majorité des biens est importée, le manque de liquidités représente une contrainte majeure. Fin 2019, le PIB libanais marquait déjà un recul de 5,6 %. Les mesures de contrôle informelles mises en œuvre par les banques à l’automne ont créé un effet de panique sur le marché libanais, qui a entraîné un effet procyclique sur le double déficit budgétaire (3 milliards de dollars sans les intérêts) et commercial (16 milliards de dollars en 2019) dont souffre le pays.

Ces mesures ont tout à la fois encouragé les transferts de fonds vers l’étranger et découragé les investissements directs étrangers aussi bien que les envois de fonds des expatriés libanais, appauvrissant d’autant les réserves de devises du pays. Le 7 mars 2020, pour la première fois de son histoire, le Liban a annoncé un défaut de paiement pour une dette de 1,2 milliard d’euros.

Dans ce contexte, les tentatives plus ou moins heureuses des autorités pour contrôler le cours de la monnaie libanaise sur le marché noir ont permis de temporairement limiter la spéculation sans toutefois revaloriser la livre. Les restrictions opérées par les banques, sans harmonisation aucune, n’ont pas empêché le transfert de plus 5 milliards de dollars à l’étranger entre janvier et février 2020.

Plus de la moitié de la population libanaise vit en dessous du seuil de pauvreté et les classes moyennes sont menacées par une paupérisation accélérée.

Les ajustements du système bancaire se sont effectués principalement au détriment des petits épargnants. Alors que l’épargne est majoritairement placée dans les banques en dollars, les épargnants ne peuvent retirer leurs dépôts qu’en livres libanaises au taux officiel.

L’inflation galopante a de surcroît aggravé le déficit public, renchérissant le service de la dette aussi bien que le prix des dépenses sociales. Plus de la moitié de la population vit désormais en dessous du seuil de pauvreté et les classes moyennes sont menacées par une paupérisation accélérée.

Le pouvoir d’achat des Libanais a été considérablement affecté par une inflation annuelle avoisinant désormais les 500 % et ayant plus que triplé les prix des denrées de base. La spéculation touche désormais le prix des produits de base et l’approvisionnement des commerces est devenu très erratique.

L’État libanais dépense plus de 25 millions de dollars par jour en subventions pour des produits de première nécessité tels que l’essence, l’huile, la farine, les médicaments et les produits pharmaceutiques de base, sans compter les dépenses considérables liées à la fourniture d’électricité.

Certains observateurs redoutent désormais des émeutes de la faim – en effet, une grande partie des réfugiés manque de nourriture – et des manifestations plus violentes comme l’ont montré les événements des 27 et 28 avril à Tripoli. Des manifestants n’ont alors pas hésité à s’en prendre aux succursales de banques et à des bâtiments publics. Des accrochages avec l’armée libanaise ont fait 113 blessés du côté de l’armée et 87 du côté des manifestants. Un homme a été tué au cours des affrontements, offrant ainsi son premier « martyr » à la contestation.

Face à l’accumulation des difficultés budgétaires, financières, socio-économiques et politiques, le futur gouvernement devrait mettre à profit la parenthèse fournie par la crise du coronavirus pour réfléchir à un solide plan de sortie de crise. L’effondrement de la livre libanaise, qui menace d’entraîner dans son sillage l’ensemble du système bancaire libanais, n’est pas supportable à moyen terme.

D’autant plus que la détérioration de la situation socio-économique en Syrie et l’entrée en vigueur du Caesar Syria Civilian Protection Act (ou loi César) pèsent sur la situation libanaise. La mise en œuvre de réformes structurelles apparaît plus que jamais nécessaire. Sachant que plus de la moitié des avoirs des banques libanaises sont investis dans la dette souveraine et un autre quart dans des placements à haut risque, on imagine les répercussions pour le secteur bancaire libanais d’une restructuration de la dette publique.

L’assainissement des finances publiques et la restructuration de la dette publique ne peuvent se faire sans le soutien financier et politique de la communauté internationale. Après les explosions du 4 août 2020 sur le port de Beyrouth, la France a mis en place un pont aérien et maritime pour faire face à l’urgence humanitaire. Le président Macron, qui s’est rendu deux fois sur place depuis les événements, a indiqué qu’une nouvelle conférence internationale d’aide au Liban serait organisée à l’automne à Paris.

Si la conférence internationale de soutien au Liban qui s’est tenue le 9 août 2020 a déjà permis de réunir une aide d’urgence de 250 millions d’euros, cette aide non conditionnée ne suffira pas à sauver l’économie libanaise. Le Liban a besoin d’une aide d’environ 15 milliards de dollars de la part du FMI et d’autres donateurs. Or, celle-ci est conditionnée à l’application de réformes structurelles – libération du taux de change, récupération des fonds détournés et placés à l’étranger, restructuration du système financier et de la dette souveraine, réforme fiscale, restructuration de la société Électricité du Liban, etc. –, dont le coût social s’annonce considérable dans les cinq prochaines années.

Le temps presse, mais le conflit entre les autorités publiques et la Banque centrale autour du plan de sauvetage économique reste un point de blocage essentiel.

 

Une occasion de redistribuer les cartes politiques ?

Les réformes structurelles exigeront une redistribution des ressources économiques au sein du système politico-institutionnel libanais. Dans ce contexte, certains partis politiques, tels que le Hezbollah, pourraient être tentés d’attiser les tensions. Ses leaders ont d’ailleurs déjà exprimé leur défiance vis-à-vis de l’intervention des institutions internationales telles que le FMI ou la Banque mondiale.

On voit mal comment les autorités libanaises pourraient, dans les conditions actuelles, demander un effort supplémentaire à la population.

Si la « mise sous tutelle » des institutions libanaises devrait permettre de rassurer les investisseurs étrangers et favoriser le retour des capitaux du Golfe, elle risque a contrario de remettre en cause le système économique et financier bâti par le Hezbollah depuis trente ans au Liban. Bien que sévèrement affaibli par la crise du coronavirus et par les sanctions renforcées prises par l’administration Trump, il est peu probable que l’Iran accepte aussi facilement de voir le Hezbollah dépouillé de ses acquis.

L’affirmation des ambitions régionales russes en Syrie au détriment de celles de Téhéran pourrait également pousser le Hezbollah à se montrer inflexible, voire à attiser les tensions communautaires ou à raviver les tensions au sud du Liban. La situation dans les Territoires occupés palestiniens et l’attitude du nouveau gouvernement israélien pourraient fournir de précieux prétextes au Hezbollah pour tenter de redorer l’image de la « résistance » comme l’ont montré les incidents sur la frontière israélo-libanaise durant l’été.

Le Hezbollah n’est en outre pas le seul parti politique à avoir bâti un système de patronage communautaire. Particulièrement efficace, il est financé par la captation de fonds publics et un réseau d’activités économiques et « caritatives » dont les ramifications s’étendent bien au-delà des frontières libanaises.

La mise en œuvre des réformes structurelles soulève la question des moyens du gouvernement libanais pour réformer le pays sans l’aide des entrepreneurs communautaires. Dans quelle mesure le mouvement populaire qui a émergé à l’automne 2019 pourrait-il aboutir à la remise en cause de ce mode de cogestion entre le public et le privé, où les entrepreneurs communautaires compensent les faiblesses de l’État tout en l’empêchant de se développer ?

Les infrastructures publiques (transports, télécommunications, énergie, etc.) sont dans un état catastrophique qui nuit au développement et à la compétitivité du Liban. Dans ce contexte, la question des moyens dont disposent les institutions internationales pour encourager la mise en œuvre de réformes jusqu’à présent sans cesse repoussées, reste posée.

Le gouvernement pourrait accéder aux 11 milliards de dollars réunis par la conférence CEDRE (Conférence économique pour le développement du Liban par les réformes et avec les entreprises) en 2018 pour financer la rénovation des infrastructures critiques du pays. Conditionnés à la mise en œuvre de réformes, ceux-ci n’ont pas été débloqués.

Le gouvernement libanais devrait obtenir l’aide du FMI dont le montant reste inconnu. Celle-ci ne suffira toutefois pas à enrayer la spirale délétère dans laquelle s’enfonce le pays, alors même que la crise du coronavirus a réduit les capacités financières des donateurs internationaux. Sans politique d’austérité, le gouvernement aura du mal à réduire la dette publique. Or, on voit mal comment les autorités pourraient, dans les conditions actuelles, demander un effort supplémentaire à la population.

 

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