Définition et enjeux de la souveraineté numérique

Ils règnent sur l'espace numérique, décident de supprimer des contenus, de vendre les données personnelles... Depuis les années 2000, le pouvoir des GAFAM concurrence celui des États et affecte la liberté d'autodétermination des individus, faisant émerger la notion de souveraineté numérique.

Par  Pauline Türk - Professeur de droit public à l'université Côte d'Azur

20 minutes

Les enjeux de la souveraineté numérique

"Internet est l’une des rares créations de l’homme qu’il ne comprend pas tout à fait (…). C’est la plus grande expérience d’anarchie de l’histoire (…), à la fois source de bienfaits considérables et de maux potentiellement terrifiants, dont nous ne commençons qu’à peine à mesurer les effets sur le théâtre mondial." (Eric Schmidt et Jared Cohen, The New Digital Age, Knopf, 2013, trad. À nous d’écrire l’avenir, Paris, éd. Denoël, 2013, p. 11).

Le système post-westphalien : la souveraineté des États contestée

Alors que la plupart des activités humaines sont désormais régies par les technologies digitales, les États sont entrés dans un rapport de force avec les multinationales qui règnent sur les réseaux numériques. Il s’agit de préserver ou de reconquérir une part du pouvoir qui s’exerce dans ces nouveaux espaces, pourtant conçus pour échapper à l’emprise étatique, ce que résume la célèbre Déclaration d’indépendance du cyberespace de l’essayiste libertarien John Perry Barlow en 1996 : "Gouvernements du monde industriel, vous géants fatigués de chair et d’acier, je viens du Cyberespace, le nouveau domicile de l’esprit (…) Vous n’êtes pas les bienvenus parmi nous. Vous n’avez pas de souveraineté où nous nous rassemblons".

Nos sociétés deviennent dépendantes de la technologie et des entreprises qui les contrôlent (réseaux et plateformes, télécommunications, information, santé, commerce, justice, sécurité, armée…), une tendance qui s’accentue avec le développement des algorithmes, des objets connectés, de la robotique, de l’intelligence artificielle. Or ces technologies sont régies par le code informatique : dans l’espace numérique, la régulation des activités et comportements dépend davantage des standards et normes techniques déterminés par les ingénieurs informatiques que des normes juridiques édictées par les États. C’est le sens de la fameuse formule "code is law" de Lawrence Lessig, Professeur à Harvard (L. Lessig, Code and Other Laws of Cyberspace, Basic Book, 1999).

Les États se retrouvent à la fois contestés et concurrencés dans l’exercice de leurs prérogatives classiques attachées à la souveraineté. La notion de souveraineté est définie traditionnellement comme le pouvoir suprême exercé sur un territoire, à l’égard d’une population, par un État indépendant, libre de s’autodéterminer (voir l’apport à ce concept juridique de Jean Bodin et Charles Loyseau, au XVIe siècle puis de Louis le Fur et Raymond Carré de Malberg au XXe siècle). Elle est remise en cause, dans une société dite post-westphalienne caractérisée par l’interdépendance des États, la montée en puissance des organisations internationales, la mondialisation économique, le développement des échanges transnationaux, et désormais la globalisation engendrée par des technologies qui échappent largement aux États, et se jouent des frontières physiques.

Une nouvelle forme de colonisation

Le pouvoir exercé à l’échelle mondiale par les multinationales (GAFAM) pourrait les faire reconnaître, à brève échéance, comme des entités rivales ou partenaires pour la gestion des sociétés humaines. Le Danemark n’a-t-il pas décidé, en 2017, de nommer un ambassadeur auprès des géants de la Silicon Valley, comme s’ils étaient des interlocuteurs politiques et diplomatiques légitimes ? Le philosophe Éric Sadin décrit une "colonisation d’un nouveau genre (…) qui ne se vit pas comme une violence subie, mais comme une aspiration ardemment souhaitée par ceux qui entendent s’y soumettre" (La siliconisation du monde : l’irrésistible expansion du libéralisme numérique, Paris, éd. L’échappée, 2016, p. 24). Catherine Morin Desailly utilise la même image (" L’Union européenne, colonie du monde numérique ? ", rapport d’information, commission des affaires européennes du Sénat, no 443, 2013).

La maîtrise des données numériques générées par les activités de 4,5 milliards d’utilisateurs connectés, ajoutée à une situation de quasi-monopole de certaines entreprises américaines surtout (GAFAM ou NATU – Netflix, Airbnb, Tesla, Uber) mais plus seulement (BATX chinois ou le moteur de recherche russe Yandex), confère à ces opérateurs un pouvoir qui bouleverse les modes de gouvernement. Qui fixe les conditions générales d’utilisation des applications numériques ? Qui décide de censurer le tableau L’origine du monde de Gustave Courbet, mais de laisser diffuser en direct, 17 minutes durant, l’attentat de Christchurch en Nouvelle-Zélande en 2019, définissant ainsi les nouvelles règles en matière de liberté d’expression ? Qui détermine les informations ou les suggestions de lectures qui doivent être adressées aux internautes sur les réseaux sociaux ? Qui conserve et exploite les données personnelles, confiées ou laissées à leur insu par les utilisateurs, dont l’agrégation forme le big data, considéré comme "le pétrole du XXIe siècle" ?

La réflexion sur la souveraineté numérique naît d’une préoccupation : le refus de voir les peuples, les communautés d’utilisateurs, les États, les individus perdre le contrôle de leur destin au profit d’entités mal identifiées, non légitimes, et dont l’objectif n’est pas la promotion de l’intérêt général.

Émergence de la notion de souveraineté numérique

Les années 2000 ont vu apparaître les premières préoccupations sur le sujet, et bientôt la notion même de "souveraineté numérique".

À l'international

Sur le plan international, c’est d’abord la question du contrôle des ressources internet qui a cristallisé les inquiétudes de certains États, désireux de limiter l’hégémonie américaine sur la gestion du réseau, notamment concernant les missions stratégiques de l’ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers), société californienne créée en 1998 pour superviser la gestion des noms de domaine, racine stratégique de l’internet. Ces préoccupations sont alors d’autant plus vives que la domination historique des États-Unis s’accompagne d’une situation de quasi-monopole technique et économique des multinationales américaines, qu’il s’agisse des systèmes d’exploitation informatiques ou du développement des applications numériques. L’expression de "souveraineté numérique" est utilisée dès 2012 lors de la Conférence mondiale des télécommunications internationales, notamment par la Russie et la Chine qui revendiquent la restauration de leurs "droits souverains" sur la gestion du réseau et l’élaboration d’un traité international permettant de mieux partager les responsabilités. Les États occidentaux sont alors soucieux, avant tout, de protéger la liberté du cyberespace. La donne change à la suite de l’affaire Snowden, en 2013. Les révélations relatives à l’espionnage généralisé au profit des intérêts politiques et économiques américains conduisent à une remise en cause profonde du système de gouvernance des espaces numériques, notamment lors de plusieurs sommets ou forums internationaux consacrés au sujet (NETmundial de Sao Paulo en 2014, Internet Governance Forum annuels de Bali en 2013, Mexico en 2016 ou Paris en 2018…).

Après la Chine, l’Inde et la Russie, de nombreux États, tel le Brésil, lancent des programmes et politiques industrielles dédiés. 2013 marque aussi un "réveil européen" sur le sujet, l’Union européenne (UE) s’intéressant au développement de moteurs de recherche ou de systèmes d’exploitation (OS) "souverains", tout en renégociant avec les États-Unis les accords relatifs à la protection des données personnelles des utilisateurs européens.

En France

En France, parallèlement, l’expression "souveraineté numérique" se diffuse progressivement. Certains observateurs avisés appellent, dès 2006, à repenser la souveraineté des États dont l’exercice devient indissociable des outils de la puissance technologique (B. Benhamou et L. Sorbier, "Souveraineté et réseaux numériques", Politique étrangère, 2006/3). L’expression est popularisée par l’entrepreneur de radio Pierre Bellanger, qui multiplie les interventions médiatiques à partir de 2008, avant de publier La souveraineté numérique en 2014 (éditions Stock). L’expression a depuis fait florès, utilisée au sein d’instances spécialisées (Conseil national du numérique, Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse ou ARCEP, Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information ou ANSSI) et par les gouvernements successifs. En juin 2009, le ministre de l’Intérieur français annonce vouloir "garantir la souveraineté numérique" et "étendre à l’espace numérique le champ de l’état de droit" (Michèle Alliot-Marie, citée par Martin Untersinger, "L’incertaine mais nécessaire "souveraineté numérique"", Le Monde, 20 novembre 2019).

En 2014, à la suite de l’affaire Snowden, les premières Assises de la souveraineté numérique accompagnent la création d’un Institut de la souveraineté numérique, association chargée de sensibiliser le public et les élus aux enjeux, notamment par la publication des Cahiers de la souveraineté numérique. L’article 29 de la loi du 7 octobre 2016 "pour une République numérique" consacre ensuite la notion en proposant de créer un Commissariat à la souveraineté numérique (finalement abandonné), chargé de concourir "à l’exercice, dans le cyberespace, de la souveraineté nationale et des droits et libertés individuels et collectifs que la République protège". La réflexion se poursuit depuis, au Parlement, notamment au Sénat, avec la production de rapports d’information et d’enquête ("Nouvelle stratégie pour l’Union européenne dans la gouvernance mondiale de l’internet", rapport d’information du Sénat, no 696, 2014 ; "Le devoir de souveraineté numérique", Gérard Longuet, rapport de la commission d’enquête du Sénat, no 7, 2019) et aussi au sein de l'université (Annie Blandin-Obernesser, Droits et souveraineté numérique en Europe, Bruxelles, Bruylant, 2016 ; Pauline Türk et Christian Vallar (dir.), La souveraineté numérique, le concept, les enjeux, Mare & Martin, janvier 2018).

La notion est désormais bien établie, même si ses concours restent flous et ses interprétations variables.

Définition(s) de la souveraineté numérique

Plusieurs définitions ont été avancées

Pour les uns, elle est la capacité à "maîtriser l’ensemble des technologies, tant d’un point de vue économique que social et politique", et de "se déterminer pour avoir sa propre trajectoire technologique" (Bernard Benhamou, cité dans : Amaelle Guiton, "Souveraineté numérique : un modèle à inventer", Libération, 20 mai 2016). Pour Pierre Bellanger, elle correspond à "la maîtrise de notre présent et de notre destin tels qu’ils se manifestent et s’orientent par l’usage des technologies et des réseaux informatiques ", ce qui implique "l’extension de la République dans cette immatérialité informationnelle qu’est le cyberespace" et "l’expression sans entrave, sur les réseaux numériques, de la volonté collective des citoyens" (La souveraineté numérique, Stock, 2014). Le rapport de la commission d’enquête du Sénat sur la souveraineté numérique, en 2019, la définit comme "la capacité de l’État à agir dans le cyberespace", ce qui est une "condition nécessaire à la préservation de nos valeurs" impliquant, d’une part, "une capacité autonome d’appréciation, de décision et d’action dans le cyberespace" et, d’autre part, la maîtrise de "nos réseaux, nos communications électroniques et nos données". De façon plus novatrice, d’autres relient la souveraineté numérique à la capacité de certains acteurs à se faire obéir, à imposer leurs lois, à apparaître comme devant être respectés dans l’espace numérique (Pierre Trudel, professeur à l’université de Montréal). Ou encore se réfèrent, pour l’appréhender, à l’appropriation de certains attributs de la souveraineté par les entreprises, grâce à leur position dominante sur le marché (Annie Blandin-Obernesser, op. cité).
La notion est, on le voit, appréhendée de façons très diverses, qu’il s’agisse de prolonger la souveraineté des États dans l’espace numérique, ou d’imaginer de nouvelles formes de souveraineté, non étatique.Elle reçoit plusieurs acceptions, juridique, économique, technique ou "fonctionnelle", et se conçoit également, selon les cas, à différents niveaux, national (conservation des archives publiques sur un "cloud souverain" par exemple), européen (protection des données personnelles), ou même international (gouvernance des réseaux). Hors du champ juridique, la souveraineté numérique est même parfois conçue comme individuelle, ou collective (communauté d’utilisateurs).

Pour mettre de l'ordre dans ces acceptions, on peut retenir trois approches du concept de souveraineté numérique.

Approche juridique : la souveraineté des États

La première est juridique, naturellement : la souveraineté numérique est celle des États (Pauline Türk, "La souveraineté des États à l’épreuve d’internet", Revue du droit public, 2013 no 6). Alors que les instruments de leur souveraineté deviennent indissociables de la technologie numérique, les États revendiquent le prolongement de leur pouvoir de réglementation sur les réseaux, le respect de leur autorité, et l’égalité dans les instances de gouvernance, face à l’hégémonie des États-Unis et, plus récemment, à la montée en puissance de la Chine. Certains États (Russie, Chine, Iran…), retiennent une conception autoritaire, voire offensive, impliquant le droit de reprendre le contrôle des espaces numériques, d’y appliquer leurs lois, d’y promouvoir leurs intérêts. D’autres, en Europe par exemple (Allemagne, France…), retiennent une approche plus libérale et défensive, consistant dans le droit pour l’État de protéger ses citoyens et leurs libertés contre les entités malveillantes ou mues par des intérêts purement commerciaux.

Approche politique et économique : la souveraineté des opérateurs économiques

On peut aussi soutenir qu’il existe une deuxième approche, de nature politique et économique : la souveraineté numérique serait alors celle des opérateurs économiques (GAFAM) qui disposent de facto du pouvoir d’imposer des règles. Quelques multinationales bénéficient d’une suprématie, grâce à leur domination sur les marchés, et exercent un véritable pouvoir de commandement et de réglementation dans le cyberespace. Elles fixent ainsi les conditions générales d’utilisation de services en ligne devenus indispensables, développent les algorithmes, décident de supprimer des contenus, de fermer le profil d’un utilisateur, de conserver ou de vendre les données personnelles dont elles assurent le stockage… Certaines créent leurs propres monnaies virtuelles (Bitcoin, projet Libra), et se dotent de leurs propres services de règlement des différends. D’autres bâtissent des projets de sociétés fondées sur le progrès technologique, où elles auraient vocation à rendre des services équivalents, voire supérieurs à ceux des États, ainsi remplacés.

Approche libérale : la souveraineté numérique des utilisateurs

Une troisième approche s’avère possible, plus libérale et individualiste : il s’agirait d’une souveraineté numérique des utilisateurs. Inspirée des fondements de la souveraineté populaire, selon laquelle les citoyens sont la source de tout pouvoir, elle correspond au droit des personnes de s’autodéterminer. Les utilisateurs peuvent effectuer des choix, exprimer des préférences, se détourner de certaines applications, peser dans des forums dédiés à la normalisation technique (par exemple le W3C, organisme de standardisation à but non lucratif, fondé en octobre 1994 chargé de promouvoir la compatibilité des technologies du World Wide Web telles que HTML, XHTML, XML, etc.), ou plus simplement en tant que consommateurs. Le pouvoir envisagé ici peut être exercé collectivement, dans le cadre de communautés d’utilisateurs (transnationales), ou à titre individuel. Il se traduit aussi, concrètement, par des droits et garanties, en cours de consécration, tels le droit à la protection des données personnelles, à la portabilité des données, à l’oubli ou au déréférencement, qui pourraient être inclus dans un droit plus général à "l’autodétermination informationnelle" selon l'approche allemande (P. Türk, "Le droit à l’autodétermination informationnelle", Revue Politeia, 2017, no 31).

La notion de souveraineté numérique ne se limite donc pas à la stricte perspective juridique classique, attachée au pouvoir des États. Elle renvoie dans son acception la plus large, au pouvoir de commandement et au droit à l’autodétermination dans un monde numérique. Qui fixe les règles ? Sur quel fondement et avec quelle légitimité ? À qui obéit-on, et avec quelles garanties ? Répondre à ces questions, c’est comprendre qui est souverain sur les réseaux et comment s’exprime cette souveraineté.

Implications de la souveraineté numérique

Les défis sont nombreux et divers. Sur le plan juridique et politique, ils apparaissent à plusieurs niveaux.

À l'échelle nationale

À l’échelle nationale, les États sont les grands perdants : dépendants des outils technologiques, ils peinent à faire respecter leur politique fiscale (débats sur la "taxe GAFA") et leurs lois sur les réseaux (divulgation de données sensibles, adaptation des lois sur la publication des sondages ou sur les jeux en lignes, abus de la liberté d’expression en débat, à propos des lois "anti-infox (fakenews)" ou de lutte contre la haine sur internet). Ils doivent aussi s’adapter à de nouvelles menaces (cybercriminalité, piratage informatique (hacking), espionnage, rançongiciel (ou ransomware). Face aux géants de la Silicon Valley, le rapport des forces leur est nettement défavorable (écart important dans la maîtrise des technologies (gap), situations de monopole, lieu de stockage des données, tribunaux compétents, extraterritorialité, etc…), d’autant que, dans l’espace numérique, le paradigme classique du pouvoir politique hiérarchique, pyramidal et unilatéral (gouvernement et réglementation) cède le pas à une organisation du pouvoir réticulaire, décentralisée, impliquant largement les acteurs privés (gouvernance et régulation).

À l'échelle européenne

À l’échelle européenne, certaines valeurs (inclusion, dignité) et certains droits fondamentaux (vie privée, liberté d’expression) doivent être protégés et promus. Contre la logique de patrimonialisation des données personnelles, la consécration d’un droit à l’autodétermination informationnelle permettrait de garantir le droit des individus à maîtriser l’usage et le devenir des données personnelles fournies, ainsi que les "traces" laissées par l’activité numérique. Certains droits qui en sont dérivés ont déjà été consacrés, notamment au niveau européen, par le Règlement général sur la protection des données personnelles (RGPD) entré en vigueur en 2018, ou par la Cour de justice de l’Union européenne (droit à l’oubli, au déréférencement, à la portabilité des données, au consentement, à l’information et à la rectification…). L’Europe est désormais plus vigilante, elle qui a longtemps adopté, face au pillage et au marchandage des données de ses citoyens, « le même système de défense qu’un buffet du club Med » (P. Bellanger, La souveraineté numérique, 2014, Paris, Stock, p. 160). Elle bénéficie d’un atout de poids : les consommateurs européens constituent le premier marché économique pour les géants du numérique.

À l'échelle internationale

À l’échelle internationale, la gouvernance du monde numérique doit sans doute être réformée, car insuffisamment multilatérale, démocratique et transparente. La fonction de normalisation est confiée à des acteurs privés, des organismes mal connus, ou des groupes informels dont la légitimité et l’indépendance (vis-à-vis des pays occidentaux, des États-Unis en particulier, et des groupes d’intérêts), ne sont pas suffisamment garanties. Faute de partage des responsabilités, les États non occidentaux les plus puissants économiquement ou technologiquement en ont tiré des conséquences en cherchant à faire "internet à part", ce qui est préoccupant pour l’avenir des réseaux. Pour les Européens, prendre notre part dans la gestion des réseaux et y promouvoir nos valeurs est un impératif démocratique : nous avons bataillé deux siècles durant pour avoir des gouvernements élus, responsables, transparents, tenus d’agir dans l’intérêt général et de rendre des comptes. Or ces gouvernements sont concurrencés par de nouvelles instances dirigeantes opaques qui ne sont soumises à aucune de ces contraintes et exigences. C'est pourquoi certains réfléchissent à formaliser, dans une "charte" à vocation universelle, les principes essentiels qui doivent guider le développement des technologies (neutralité, liberté d’expression, diversité linguistique, protection de la vie privée…).

Éduquer les jeunes générations

D’autres enjeux tiennent aux modes d’expression de la citoyenneté, à la responsabilisation des individus, appelés à se réapproprier la fraction de souveraineté qui leur revient (concept anglo saxon d’"empowerment" ou "émancipation"), afin d’expérimenter une citoyenneté plus active. Si elles ne veulent pas subir l’évolution technologique, les jeunes générations doivent apprendre à maîtriser les outils numériques, à connaître et faire valoir leurs droits et libertés, et à se préoccuper de la construction et de la protection de leur "identité numérique", générée par l’ensemble des traces laissées volontairement ou non sur les réseaux.

Les enjeux économiques et industriels

Enfin, de lourds enjeux économiques et industriels résultent de la dépendance de l’économie mondiale au secteur numérique.
L’exploitation de la masse de données collectées (big data), agrégées et traitées par des algorithmes, permet de probabiliser – voire d’orienter – le comportement des consommateurs et des clients, ce qui ouvre des perspectives immenses : adaptation en temps réel de l’offre commerciale, révolution des démarches publicitaires et marketing, comparaison des prix, gestion des stocks, etc. Un enjeu majeur réside dans la crédibilité technologique et le niveau de compétitivité des entreprises européennes, qui doivent prendre une meilleure part sur des marchés émergents. Malgré le nombre des consommateurs européens, elles y sont pour l’instant sous-représentées, mis à part quelques "licornes" (startups valorisées à plus d’un milliard de dollars telles que Vinted, Deliveroo, Bolt, Zalando, Skype, spotify, ou les françaises Blablacar, Deezer, Doctolib ou OVHcloud).

Les tentatives de développement de programmes européens, y compris français, susceptibles de rivaliser avec les outils américains ou même asiatiques peinent à convaincre ; les deux projets de cloud souverain Numergy et Cloudwatt ont été des échecs. Le moteur de recherche français Qwant lancé en 2013, offrant une alternative aux utilisateurs soucieux de la protection de leurs données personnelles, la bibliothèque numérique européenne Europeana, ou les avancées en matière de "souveraineté des données"  (cloud souverain, label SecNumcloud), suscitent davantage d’espoirs.