Le préfet : quel nouveau rôle dans l'organisation administrative française ?

L’évolution des fonctions préfectorales est révélatrice des évolutions de l’État, en particulier dans ses relations avec les acteurs locaux. Or si le préfet est toujours le dépositaire territorial de la puissance étatique, sa fonction a évolué sous l’influence de la décentralisation ou de la modernisation de la gestion publique.

Par  Henri Bouillon - Maître de conférences en droit public, Université Bourgogne-Franche-Comté

Le préfet incarne l’État sur le territoire. Selon l’article 72 de la Constitution, il est le "représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement" dans le cadre d’une circonscription territoriale, en principe le département. La fonction première du préfet est donc d’appliquer localement les politiques du Gouvernement, dont il est en quelque sorte le bras armé territorial. Selon le mot célèbre d’Odilon Barrot, "c’est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche".
 

Le préfet, dépositaire de la puissance étatique sur le territoire

Le système administratif français est historiquement centralisé : l’impulsion politique émane du pouvoir central, de l’État.

Cette organisation protège de grands principes issus de la Révolution. Elle assure d’abord l’indivisibilité de la République : les décisions adoptées au niveau central prévaudront dans toute la République, assurant ainsi l’unité du territoire et de la population par un droit uniforme. La centralisation préserve aussi l’égalité des citoyens devant la loi : tous seront soumis au droit unique édicté par l’État central. L’unité de décision de l’État garantit la cohésion sociale et l’identité du droit applicable à tous.

La centralisation engendre toutefois le risque d’une déconnexion entre le niveau central, qui adopte les décisions, et le niveau d’exécution, aux prises avec les réalités de terrain. En effet, un État centralisé où toutes les décisions seraient prises depuis la capitale et appliquées uniformément sur le territoire aurait une grande rigidité bureaucratique, en faisant abstraction des particularités locales.

Les autorités dites déconcentrées furent instituées pour préserver ces principes, tout en remédiant à cette difficulté. La déconcentration se définit comme le fait d’octroyer des compétences aux services de l’État placés sur le territoire (services déconcentrés) plutôt qu’à ses services centraux. Le préfet est la figure de proue de ces autorités déconcentrées. Il est l’État au cœur du département. Il garantit donc les principes de l’État unitaire :

  • en appliquant les politiques gouvernementales dans sa circonscription et en veillant à ce que les collectivités locales ne les contrarient pas, il assure l’uniformité du droit sur le territoire et l’égalité de tous devant la loi, et donc l’indivisibilité du territoire et du peuple ;
  • il doit aussi adapter les politiques nationales au niveau local. Sa fonction répond à l’idée fameuse du décret du 25 mars 1852 : "on peut gouverner de loin mais on administre bien que de près". S’il doit appliquer les directives ministérielles, il ne doit pas hésiter à faire prévaloir leur esprit sur leur lettre, afin de les ajuster au mieux aux singularités de sa circonscription. Il n’est donc pas un simple commis du pouvoir central. Il est surtout celui qui saura comment les objectifs du Gouvernement pourront prévaloir sur le territoire.

Jusqu’en 1982, cette fonction de dépositaire de l’autorité étatique avait créé une relation particulière entre le préfet et les collectivités territoriales (communes et départements). Le préfet exerçait une tutelle sur elles. Cette tutelle avait un but politique : de crainte que les collectivités n’acquièrent trop de puissance et n’empiètent sur les attributions de l’État, la tutelle visait à les soumettre aux décisions et réglementations nationales. L’objectif était de maintenir la supériorité de l’intérêt général national sur des intérêts locaux. Les collectivités ne pouvaient donc délimiter l’intérêt public local que dans le respect des politiques étatiques.

Dans la pratique, ce système n’était toutefois pas aussi vertical. Dans ses relations avec les élus locaux, le préfet a toujours essayé de collaborer et de négocier avec eux plutôt que de leur imposer unilatéralement ses décisions. Son ascendant tenait ainsi davantage à son prestige et à sa compétence technique qu’à ses prérogatives juridiques. Ce système centralisateur fut profondément réformé à partir de 1982.

L’évolution de la fonction de préfet face à la décentralisation

À compter de 1982, débute la décentralisation. Elle consiste à conférer et à renforcer les compétences dévolues à des collectivités territoriales indépendantes de l’État, c’est-à-dire essentiellement les communes, les départements et les régions nouvellement créées. Le centre, l’État, est ainsi délesté de certaines prérogatives remises aux collectivités. Le processus de renforcement des compétences locales se poursuit aujourd’hui et nécessite une reconfiguration continuelle de l’organisation administrative.

La fonction du préfet, en tant que représentant territorial de l’État, se trouve modifiée par ce partage de compétences avec les collectivités décentralisées. Le préfet est de moins en moins une autorité confinée à l’exécution passive des directives gouvernementales et à la surveillance des collectivités territoriales, émancipées par la décentralisation. Au contraire, il s’érige en partenaire des collectivités. Il doit davantage initier des projets ou aider les collectivités à porter les leurs que censurer leurs actes ou comportements illégaux. Sa fonction est moins autoritaire.

Ses missions ont ainsi été redélimitées, par opposition à celles que l’État a transférées aux collectivités. L’article 72 de la Constitution assigne au préfet "la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois". Le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 précise cette énumération. La conjonction de ces deux textes permet de condenser le noyau dur de la fonction préfectorale autour de quatre grandes fonctions :

  • le préfet représente le Gouvernement. Il est chargé d’expliquer et d’appliquer sa politique localement ;
  • il a la charge des intérêts nationaux au niveau local. En tant que tel, il a la responsabilité de l’ordre public et de la sécurité des populations, ce qui a été étendu à la sécurité nationale et à la police des étrangers ;
  • il veille au respect des lois. Il exerce notamment un contrôle sur les actes administratifs des collectivités territoriales. En 1982, l’État renonça aux contrôles alors inclus dans la tutelle. Dès lors, le préfet ne peut plus annuler ou réformer lui-même un acte local. En cas de doute sur la légalité d’un acte, il doit maintenant saisir le juge administratif. Le contrôle ne porte plus sur l’opportunité de l’acte, mais sur sa seule conformité à la loi. En outre, il intervient a posteriori, après l’entrée en vigueur de l’acte, et non plus avant. Ce nouveau contrôle, plus léger, renforce les prérogatives des collectivités. Il subsiste cependant pour garantir l’uniformité du droit et l’égalité des citoyens d’un territoire à l’autre ;
  • il dirige, sous l’autorité des ministres, les services déconcentrés des administrations civiles de l’État. Il coordonne l’action administrative au niveau local et garantit sa cohérence.

Les fonctions préfectorales se sont ainsi resserrées sur leurs fondamentaux, tout en conservant un champ d’application relativement important, compte tenu des intérêts essentiels que les préfets sont chargés de préserver. Elles maintiennent ainsi la prépondérance du préfet sur les collectivités territoriales, dans le but d’assurer le respect de la loi et de préserver les principes d’indivisibilité de la République et d’égalité devant la loi, que l’on ne saurait sacrifier à la décentralisation.

L’évolution de la fonction de préfet en raison de la réorganisation des administrations étatiques

Les fonctions de préfet ont été marquées par la réorganisation des administrations au sein de l’État.

Cette réorganisation a d’abord aménagé les rapports entre les services centraux et préfectoraux. Depuis la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, le principe de répartition des compétences entre eux est inversé. La déconcentration devient la règle. Les administrations centrales ne sont plus chargées que des missions qui présentent un caractère national ou dont l’exécution ne peut être déléguée à un échelon territorial. Les services déconcentrés ont donc une compétence de principe, et ce n’est que par exception qu’agissent les autorités centrales, même si, dans la pratique, les outils numériques facilitent et multiplient leurs interventions.

Cette répartition des compétences a été confortée par le décret n° 2020-412 du 8 avril 2020, qui confère au préfet un droit de dérogation dans certaines matières. Il peut admettre des exceptions individuelles à des normes nationales, dans un but d’intérêt général et en raison de circonstances locales, sans porter une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par la réglementation nationale. L’objectif est d’alléger les démarches administratives, de réduire les délais de procédure ou de favoriser l’accès aux aides publiques. Le préfet peut ainsi dispenser des particuliers, des entreprises ou des associations de certaines obligations administratives. L’évolution est importante : elle rompt avec la stricte uniformité du droit sur tout le territoire, en laissant le préfet moduler les actes du Gouvernement dans son département. Faute de réduire la complexité des règles, le préfet peut l’atténuer lors de son application. 
La fonction de préfet en est revalorisée. Il conquiert une nouvelle liberté d’initiative. Mais il ne faut pas s’y tromper. Il reste représentant du Gouvernement et, donc, subordonné à ses orientations politiques. Son autonomie est certes amplifiée, mais bornée par la loyauté politique dont il doit faire preuve à l’égard du Gouvernement. Sa marge de manœuvre ne s’épanouit que dans le cadre défini par les politiques gouvernementales.

En outre, comme pour éviter tout abus de cette liberté reconnue aux préfets, le décret du 16 février 2010 donne autorité au préfet de région sur les préfets de département. 
Créé en 1964, le préfet de région est le préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région. Ce préfet de département est aussi préfet de région. Il n’était donc qu’un préfet parmi les préfets, placé sur un pied d’égalité avec ses collègues.

Mais depuis 2010, le préfet de région "a autorité" sur les préfets de département. Une certaine re-concentration de l’administration étatique s’opère au profit de la région et au détriment du département, pourtant échelon déconcentré historique. L’objectif est de faciliter la chaîne de commandement qui remonte des sous-préfets au Gouvernement et dont le préfet de région devient un maillon essentiel. Cela permet de discipliner plus aisément les préfets de département. Certes, l’autorité du préfet de région sur les préfets de département n’est pas un pouvoir hiérarchique. Mais elle induit tout de même un ascendant fonctionnel, qui permet au préfet de région de coordonner l’action des préfets de département, notamment par son pouvoir d’instruction. Par exemple, lorsqu’il met en œuvre son droit de dérogation, le préfet de département en informe le préfet de région, qui doit garantir la cohérence de l’action de l’État.
En définitive, il s’instaure un équilibre entre les échelons centraux et territoriaux de l’État, même si le Gouvernement conserve une indéniable supériorité hiérarchique (cette fois) sur les services déconcentrés.

L’évolution de la fonction de préfet motivée par la modernisation de la gestion publique

Depuis les années 2000, la rénovation de la gestion des administrations publiques se conjugue à la décentralisation pour inciter l’État à se recentrer sur son cœur de métier et à abandonner à d’autres acteurs (publics ou privés) les compétences subsidiaires. Les compétences de l’État subissent un double mouvement de recentralisation (l’État réinvestit certains domaines stratégiquement primordiaux) et de recentrement (il se polarise sur ses fonctions prioritaires et sous-traite, délègue, transfère ou abandonne les autres). 

De cette façon, l’État espère s’accommoder des contraintes budgétaires qui lui imposent de réduire ses actions, tout en retrouvant des leviers d’action et des capacités d’initiative et de contrôle dans les domaines prioritaires. Cette évolution favoriserait une bonne gestion publique, économique et centrée sur l’essentiel, c’est-à-dire sur les fonctions régaliennes et le pilotage stratégique des politiques publiques. Elle consacre un État stratège.

Abandonnant le poste directorial d’où il surplombait auparavant la société, à laquelle il imposait un intérêt général défini nationalement, l’État a ainsi adopté un rôle d’accompagnateur de la société, à laquelle est reconnue la capacité de définir elle-même l’intérêt public. L’État ne doit plus qu’encourager les activités bénéfiques à l’intérêt général et compatibles avec ses choix politiques, et décourager les autres.

Pivot de cette évolution, le préfet voit ses attributions évoluer. Il était traditionnellement l’autorité déconcentrée généraliste, compétente dans tous les domaines d’action de l’État et ayant donc autorité sur tous les services déconcentrés. Mais la valorisation de l’ultraspécialisation, censée améliorer la qualité des services, a engendré une multiplication des services spécialisés et indépendants (agence régionale de santé, chambre de commerce et d’industrie, agence de la transition énergétique, etc.), en surplus des traditionnels services indépendants (justice, armée, rectorat, finances, etc.). Le préfet est donc appelé à abandonner ces missions-là. Tout juste peut-il (parfois) les coordonner. 

Quant aux compétences qui lui restent, elles se polarisent sur la dimension stratégique plutôt que sur l’aspect opérationnel. Le contrôle de légalité, par exemple, se focalise désormais sur les actes locaux les plus importants, selon une stratégie de contrôle fixée par le préfet. De même, le préfet doit assumer les politiques interministérielles, précisément pour dépasser la fragmentation de l’action de l’État résultant de l’indépendance des services spécialisés.

En conséquence, le préfet est désormais un acteur local parmi les autres, qui doit faciliter les initiatives et projets locaux et accompagner les collectivités publiques, les autres services déconcentrés de l’État, les entreprises, voire les associations et les citoyens.

L’évolution du rôle du préfet se manifeste aussi au niveau des moyens. La contrainte, le contrôle et les sanctions sont dépréciés au profit de l’outil contractuel et d’incitations. Certains dénoncent un affaiblissement de l’autorité de l’État, ce qui est vrai si l’on assimile cette autorité, de manière classique, à l’unilatéralité. En revanche, l’autorité de l’État perdure dans la mesure où, d’une part, les moyens de contrainte restent aux mains du préfet et peuvent constituer des armes dissuasives (la seule possibilité d’en user permet au préfet d’imposer son point de vue) et où, d’autre part, ces techniques plus douces visent à imposer la politique étatique par d’autres biais. Cette évolution des moyens explique l’apparente contradiction à constater que l’État fait toujours beaucoup de choses, tout en paraissant affaibli.
Le préfet actuel s’est donc bien éloigné de son aïeul napoléonien. Mais ce n’est que parce qu’il est resté le représentant territorial de l’État et que l’État s’est lui-même métamorphosé.