Décision publique et participation citoyenne en Europe

Sur fond de changement d’époque, les expériences de participation des citoyens à la décision publique se multiplient en Europe. Quels sont leurs contours et leurs dynamiques ? Seront-elles en mesure de répondre à la crise actuelle de nos démocraties ?

Par  Yves Sintomer - Professeur de science politique, Université Paris VIII

Le XXIe siècle est marqué en Europe par la croissance de la défiance politique, avec une intensité variée dans tous les pays. Comme l’ont montré le Brexit, les difficultés des démocraties européennes à faire face à la pandémie de Covid-19, les mouvements protestataires des Indignés et des Gilets jaunes, ou encore la montée des populismes autoritaires, vieilles et nouvelles démocraties semblent essoufflées. C’est sans doute pourquoi les expériences permettant d’associer des citoyens non élus à la prise de décision publique se sont multipliées. En France, le Grand débat et la Convention citoyenne pour le climat en 2019-2020 en ont été les exemples les plus visibles. D’autres assemblées citoyennes tirées au sort et consacrées au climat ont été organisées au même moment ou sont en passe de l’être. S’agit-il d’un effet de mode ou d’une tendance de fond ?

Un changement d’époque

L’hypothèse la plus probable est que la crise de nos démocraties n’est pas qu’un trou d’air, après lequel le retour à la normal serait acquis. Un regard sur le passé suffit à le faire comprendre : l’histoire ne s’arrête pas, et les régimes qui ne se renouvellent pas sont destinés à décliner. Or, les nouveaux défis s’accumulent. Le modèle de développement capitaliste adopté depuis les années 1970 a permis une croissance importante mais s’est payé par la montée des inégalités et de la précarité.

Les États-nations, qui constituaient le cadre dans lequel les démocraties s’étaient moulées, voient leur importance diminuer, tandis que des acteurs globaux comme les firmes transnationales pèsent d’un poids croissant. Les réseaux de gouvernance dans lesquels les institutions élues coopèrent avec des organisations internationales, des comités d’experts et des acteurs privés se développent. L’Europe, qui était encore il y a moins d’un siècle au centre du monde, se trouve provincialisée par le basculement du globe vers les pays émergents. 
Le mode de production et de consommation typique de l’ère industrielle a débouché sur une déstabilisation de l’écosphère, et les générations futures risquent de vivre sur une planète plus inhospitalière. Les mutations sociales s’accélèrent : internet et les réseaux sociaux ont bouleversé la sociabilité. La révolution numérique en cours va accentuer le phénomène. Face à ces évolutions, les systèmes politiques mis en place après la Seconde Guerre mondiale font comparativement du sur-place. Pire, avec la perte croissante de substance et de légitimité des partis politiques, ils semblent de plus en plus éloignés des citoyens ordinaires. Quoi d’étonnant à ce que nos démocraties soient déstabilisées ?

Le jeu politique institutionnel semble aux yeux des citoyens largement réduit à des querelles de boutiques et des intérêts personnels. Du coup, la parole publique est dévalorisée. C’est sur ce fond de crise qu’il faut comprendre le recours à des outils participatifs. D’un côté, des mouvements sociaux demandent une démocratisation du processus de prise de décision. De l’autre, des responsables politiques et administratifs se tournent vers la participation institutionnalisée par conviction – ou plus prosaïquement pour éviter d’être contestés dans la rue et dans les élections.

Ce mouvement n’est pas propre à un pays, ni à une tendance politique. Il est loin d’être spécifique à l’Europe. La participation citoyenne est au contraire un champ où les transferts s’effectuent entre les pays du Sud et ceux du Nord, et ce dans les deux sens. L’exemple des budgets participatifs, qui permettent d’associer des citoyens à la répartition des finances publiques, est parlant : inventés au Brésil, ils ont ensuite été importés dans nombre de villes européennes. Des idéaux, des savoirs et des techniques se constituent et s’échangent entre mouvements citoyens, ONG, bureaux d’études, responsables politiques et administratifs, universitaires ou experts, fonctionnaires internationaux. 

Démocratie participative

La diversité des expériences est importante. À l’échelle européenne, trois grands courants se dégagent. Le premier, celui de la démocratie participative, est sans doute le plus connu du grand public. Le second, celui de la démocratie délibérative, est fortement présent chez les chercheurs et a émergé dans les médias avec les conventions et assemblées citoyennes pour le climat. Le troisième, celui de la gouvernance participative, est davantage mobilisé par les organisations et les ONG internationales.

Au début des années 2000, l’idée de démocratie participative était l’apanage de courants radicaux, qui revendiquaient un véritable partage du pouvoir entre élus, experts et citoyens. Les mots-clés des décideurs étaient beaucoup plus modestes : on parlait en France de "démocratie de proximité", au Royaume-Uni de "démocratie de quartier", en Allemagne de "démocratie proche du citoyen". La participation était le plus souvent centrée sur le micro-local et évitait les sujets politisés. Dans le débat public à la française, ouvert à tous avant d’entreprendre des grands travaux d’infrastructure, le dispositif était purement consultatif et son influence sur la prise de décision très incertaine.

Comme le disait au siècle dernier le philosophe John Dewey : "C'est la personne qui porte la chaussure qui sait le mieux si elle fait mal et où elle fait mal, même le cordonnier est l'expert qui est le meilleur juge pour savoir comment y remédier [...] Une classe d'experts est inévitablement si éloignée de l'intérêt commun qu'elle devient nécessairement une classe avec des intérêts particuliers et un savoir privé – ce qui, sur des matières qui concernent la société, revient à un non-savoir." (Le public et ses problèmes).

Encore fallait-il que le cordonnier écoute. Les innovations étaient fort modestes. Si elles provoquèrent initialement un certain intérêt, elles rencontrèrent vite des limites. Une enquête effectuée en France, en Espagne et en Italie a montré que les citoyens qui s’engagent dans de telles démarches en ressortent en moyenne plus défiants que lorsqu’ils y entrent, estimant que les résultats étaient par trop modestes au vu de l’énergie déployée et des attentes soulevées. D’ailleurs, la majorité des nouveaux dispositifs ainsi conçus se sont rapidement épuisés, voire ont tout simplement disparu.

C’est sans doute pourquoi le vocabulaire de la démocratie participative s’est plus largement imposé. Il recouvre des réalités contrastées, mais les bonnes pratiques impliquent une co-construction des politiques publiques, voire la possibilité pour les participants de prendre directement des décisions sur certains aspects des dossiers traités. L’exemple du budget participatif parisien, où un vote des citoyens permet in fine de hiérarchiser les projets en débat, est significatif. Il est loin d’être isolé, et des dispositifs similaires existent aujourd’hui dans plusieurs capitales européennes.

Démocratie délibérative

Si la démocratie participative met l’accent sur la participation et ce que les Anglo-Saxons appellent l’empowerment des habitants (un terme que l’on pourrait traduire par le "pouvoir d’agir"), la démocratie délibérative insiste quant à elle sur la qualité de la discussion préalable à la prise de décision. Le terme a été forgé dans le monde anglophone, où la délibération désigne une discussion informée sur tous les aspects d’une question, mais pas forcément la prise de décision – alors que dans les langues latines, on dit d’une assemblée qu’elle est délibérative lorsqu’elle est à même de prendre des décisions.

L’idéal délibératif entendu en ce sens nous vient des Lumières. Il a au XXe siècle été développé par le philosophe allemand Jürgen Habermas. La spécificité de la démocratie délibérative est d’insister sur l’inclusion des citoyens ordinaires dans la délibération. La thèse est que lorsque ceux-ci bénéficient d’un cadre de débat adéquat, la diversité de leurs expériences permet d’enrichir la discussion et d’aboutir à une décision publique qui est plus démocratique et de qualité supérieure à celle que prendraient de façon isolée des experts ou des élus.

La démocratie délibérative ne s’appuie pas cependant seulement sur le savoir d’usage évoqué par Dewey : elle fait également appel au bon sens politique des citoyens sur des questions complexes. Cela est en particulier le cas lorsque sont réunis des assemblées ou conseils désignés par tirage au sort afin de constituer un microcosme du peuple dans son ensemble. La valeur de ces "minipublics" est d’abord d’être sociologiquement représentative de la diversité de la nation, ou du moins de constituer un échantillon diversifié de celle-ci.

Mais c’est aussi de bénéficier d’un cadre de délibération de grande qualité, modéré par des professionnels afin d’éviter une monopolisation de la parole par quelques-uns, avec du matériel informatif soigneusement pesé, des auditions d’experts et d’acteurs défendant des positions contradictoires, une alternance entre assemblée générale et travail en petits groupes. À l’issue des délibérations, l’avis produit est censé refléter ce qu’aurait pu proposer le peuple s’il avait pu collectivement discuter dans des conditions similaires.

En Europe, les minipublics délibératifs furent inventés en Allemagne et au Danemark. Initialement, leur mise en place venait exclusivement d’autorités publiques, ils étaient étroitement contrôlés par leurs inventeurs, et souvent pensés comme une alternative à la démocratie directe, à la société civile organisée (syndicats, associations, ONG) ou aux mouvements sociaux contestataires. Ils furent souvent considérés avec méfiance par ceux-ci, qui leur reprochaient d’être des instruments d’une démocratie "apprivoisée" incapable de contribuer à des changements politiques d’ampleur.

Depuis les années 2010, le panorama s’est complexifié. Certains mouvements sociaux ont commencé à s’intéresser à la démocratie délibérative. Parmi les revendications des Gilets jaunes figuraient le référendum d’initiative citoyenne (RIC), mais aussi une assemblée citoyenne tirée au sort, et c’est en reprenant cette demande qu’Emmanuel Macron a lancé la Convention citoyenne pour le climat. L’association écologiste Extinction Rebellion, créée au Royaume-Uni, en a fait l’un de ses principaux axes. En Allemagne, les deux associations qui revendiquaient respectivement le développement de la démocratie directe et de la démocratie délibérative travaillent maintenant ensemble.

Vers une gouvernance participative ?

Le nombre des dispositifs participatifs a été multiplié de façon exponentielle en Europe, où des milliers d’expériences ont été réalisées. Ce ne sont plus seulement les conseils de quartiers qui sont institutionnalisés dans les lois et règlements de nombreux pays, mais aussi des dispositifs plus innovants. Il en est ainsi en Belgique, où des conseils permanents de citoyens tirés au sort viennent d’être introduits dans la loi à Bruxelles et dans la communauté germanophone. Ou encore en Irlande, où des assemblées citoyennes couplées à des référendums ont permis de légaliser le mariage pour tous et l’avortement, et où l’instrument est utilisé année après année.

Démocratie participative et démocratie délibérative sont ainsi en passe d’être intégrées à une nouvelle réalité institutionnelle, la gouvernance participative. Le terme a jusque-là été davantage utilisé dans le cadre international et dans celui des politiques de développement, mais il s’applique aussi à nombre de dispositifs européens. À l’échelle supranationale, les dispositifs participatifs consistent avant tout en l’association à la prise de décision de la société civile organisée. L’influence de cette dernière peut passer par des réseaux informels, mais elle peut aussi être institutionnalisée en bonne et due forme.

Cependant, ce sont d’abord les entreprises qui pèsent dans les arènes formalisées. Le sociologue Sylvain Laurens en a fait la démonstration dans le cas de l’Agence européenne des produits chimiques. À Bruxelles, le Conseil européen de l’industrie chimique (anciennement Conseil européen des fédérations de l’industrie chimique - CEFIC) a un budget de 40 millions d’euros par an et 160 employés, quand Greenpeace, la plus grosse ONG, n’a qu’un budget de 3,8 millions d’euros et 15 employés (dont un seul spécialisé sur les produits chimiques). La gouvernance de l’agence est d’autant plus déséquilibrée que le conseil des parties prenantes qui la gouverne donne la part du lion aux entreprises par rapport aux ONG, aux associations de consommateurs et aux syndicats.

Les agences administratives, qu’elles soient européennes ou nationales, jouent un rôle considérable dans la prise de décision publique, comme l’a montré récemment la pandémie de Covid-19. Or, c’est sur la base des expertises produites par les parties prenantes qu’elles peuvent fonctionner, car elles n’ont guère les moyens de les réaliser en interne. La contre-expertise citoyenne est ainsi un enjeu crucial, qui ne saurait à cette échelle être fournie par des dispositifs typiques de la démocratie participative (comme les budgets participatifs) ou de la démocratie délibérative (comme les assemblées tirées au sort).

L’articulation des trois dimensions participatives, impliquant des citoyens et associations volontaires, des échantillons diversifiés de la population et les forces organisées de la société civile, est donc nécessaire. La division du travail où les élus incarnaient à eux seuls l’intérêt général et où les autres acteurs ne défendaient que des intérêts particuliers n’est plus de mise. Le développement des dispositifs de gouvernance rend largement obsolètes les théories constitutionnelles de la division des pouvoirs, qui n’envisageaient guère le rôle des acteurs "privés" dans le processus de décision.

Toute la question est de savoir si les développements actuels seront suffisants pour aller dans le sens d’une démocratisation de cette gouvernance. Comment faire des citoyens et de leurs associations des acteurs clés ? Des instances comme les assemblées sur le climat peuvent-elles incarner les intérêts des générations futures, qui par définition ne peuvent voter ? Cela est loin d’être assuré. De fortes tendances poussent vers l’autoritarisme ou vers un scénario "post-démocratique" où la démocratie représentative ne serait plus qu’une façade, les grandes décisions étant prises dans les coulisses par les marchés, les comités technocratiques ou les grandes entreprises multinationales.

La convention sur le futur de l’Europe qui est annoncée sera un moment clé pour savoir si la participation citoyenne a vraiment franchi un seuil à l’échelle du continent. En tout état de cause, pour le meilleur ou pour le pire, la politique au XXIe siècle ne répétera pas celle du siècle précédent. L’institutionnalisation de la participation citoyenne est souvent présentée comme un moyen de ressourcer une démocratie en crise. Force est de constater qu’elle n’a cependant pas (encore ?) atteint cet objectif et elle se réduit souvent à un affichage sans grand effet sur le réel. Pourtant, les dispositifs participatifs sont montés en puissance et ont gagné en crédibilité. Auront-ils les moyens de peser à un niveau local sur des petites choses qui peuvent pourrir ou au contraire embellir la vie quotidienne, mais aussi sur des grands choix structurants qui conditionnent l’avenir de nos sociétés ?