L'Union européenne face à la pandémie de Covid-19

Les États européens sont en première ligne face au Covid-19. L’Union européenne a toutefois aussi répondu à la pandémie par un mélange d’actions d’urgence sanitaires et sociales, ainsi que par des transformations politiques et économiques en profondeur.

La réaction de l’Union européenne face à la pandémie de Covid-19 offre la confirmation de deux axiomes historiques. Le premier du philosophe allemand Carl Schmitt (1888-1985), qui nous rappelle que "l’état d’exception révèle avec la plus grande clarté l’essence de l’autorité de l’État" (Théologie politique, 1922). Le second de Jean Monnet (1888-1979) qui a anticipé que "l’Europe se fera dans les crises et sera la somme des réponses apportées à ces crises" (Mémoires, 1976).

Entre maintien des prérogatives des États et renforcement de la coordination européenne, l’Union doit trouver un équilibre. Il convient de l’examiner dans sa triple dimension – la réponse à la crise sanitaire, la réponse à la crise économique et l’adaptation au "monde d’après" – pour envisager sa possible évolution.

 

Le rôle de l’Union européenne dans la crise sanitaire

D’après les traités, l’Union européenne n’a qu’une "compétence d’appui" aux États membres en matière de santé – art. 6 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, aussi appelé traité de Rome (TFUE) –, et une "compétence partagée" avec les États sur les "enjeux communs de sécurité en matière de santé publique" (art. 4 et 168 TFUE), ce qui peut inclure la prévention, la recherche, la certification et les autorisations de mise sur le marché – c’est le rôle de l’Agence européenne des médicaments –, l’échange d’informations, mais pas l’organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux – les services de santé étant et ayant vocation à rester organisés et financés sur une base nationale.

L’Union européenne n’a qu’une "compétence d’appui" aux États membres en matière de santé et une "compétence partagée" avec les États sur les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique.

Peut-être que l’Union européenne et les États ensemble auraient pu faire mieux pour anticiper cette crise. Toutefois, pour être juste, si beaucoup avaient prédit qu’une épidémie surviendrait un jour – par exemple Bill Gates en 2015 –, personne en Occident n’avait décrit la forme qu’elle prendrait, ni l’ampleur de ses conséquences.

Dès l’éclatement de la pandémie au début 2020, ce sont les États qui ont dû monter au créneau pour y répondre sur le plan sanitaire, décidant seuls, et de façon relativement simultanée, des mesures de confinement autour de la mi-mars, et mobilisant leurs services hospitaliers.

L’Union européenne est néanmoins restée un cadre de coordination et même d’action sanitaire. Dès le 9 janvier 2020, une semaine après que la cellule de crise de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) eut été activée, le mécanisme d’alerte précoce du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC) était à son tour activé. Dès le 28 janvier, le mécanisme européen de protection civile (MEPC) était lui aussi mis en route pour soutenir les opérations de rapatriement de résidents européens bloqués à l’étranger par les mesures de quarantaine.

Les ministres de la Santé de l’Union européenne commençaient dans le même temps à discuter de la réaction à la pandémie lors de leur réunion du 13 février, ce qui aboutissait à la suspension des vols avec la Chine à la fin février. Les chefs d’État et de gouvernement se sont pour leur part rapidement concertés par vidéoconférence à quatre reprises (10 mars, 17 mars, 26 mars, 23 avril).

L’Union européenne ne s’est pas substituée aux États dans leur organisation médicale et dans leurs mesures de confinement et/ou de déconfinement, qui ont continué de se décider, au fil des vagues de l’épidémie, dans un cadre national et sur des critères nationaux. Elle a laissé les États membres restaurer entre eux les contrôles aux frontières pour des raisons sanitaires, ou organiser des transferts de patients par solidarité.

Mais elle n’est pas restée inerte non plus. Elle a assuré une assistance médicale à des États membres et à des États tiers à travers son mécanisme de protection civile et sa réserve d’équipements RescEU destinée à faire face aux urgences sanitaires et aux incidents chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires.

L’espace Schengen a été suspendu, mais pas aboli.

Son mécanisme de protection civile a financé 10% des opérations de rapatriement de citoyens européens bloqués par le premier confinement. L’Union européenne a passé des commandes groupées d’équipements médicaux – masques, gants, équipements de protection, respirateurs, médicaments –, qui ont permis de pallier les déficits initialement comblés par la Chine durant la première vague de l’épidémie.

La Commission européenne a aussi veillé à ce que l’état d’exception créé par le retour des contrôles aux frontières soit encadré et ne détruise pas le fonctionnement du marché intérieur. Elle a émis des recommandations, suivies par les États, pour que la libre-circulation des marchandises puisse être maintenue – "voies vertes" aux frontières, non mise en quarantaine des chauffeurs routiers – et pour que les travailleurs transfrontaliers ou saisonniers puissent franchir les frontières. L’espace Schengen a ainsi été suspendu, mais pas aboli.

La Commission a ensuite fait adopter, en juin 2021, un "certificat numérique" (un passeport sanitaire européen) permettant aux personnes vaccinées, ou récemment infectées, ou testées, de circuler librement. La coordination européenne a aussi consisté à établir une approche commune de la gestion extérieure des frontières au sortir de la première vague en 2020 – avec par exemple une liste agréée de pays tiers déclarés sûrs, pour lesquels les voyages non essentiels restaient permis.

L’Union européenne a en outre joué un rôle essentiel dans la vaccination. Elle n’a pas brillé dans ses commandes de vaccins à la fin 2020, négociant sur le prix plutôt que sur la rapidité des livraisons. Cette stratégie a occasionné des retards initiaux de vaccination par rapport à des pays comme les États-Unis, Israël, le Royaume-Uni, qui n’ont pas hésité à bloquer les exportations alors que l’Union européenne jouait le jeu des chaînes d’approvisionnement mondialisées.

Cette stratégie a néanmoins permis à des petits pays de l’Union de bénéficier des approvisionnements européens. Elle a évité que les pays membres – à l’exception de la Hongrie ou de la Slovaquie – ne s’approvisionnent en vaccins russes ou chinois, non homologués par l’Agence européenne des médicaments (EMA). Cette stratégie a fini par payer, l’Union européenne rattrapant son retard de vaccination et dépassant même les autres pays développés à la fin novembre 2021 – avec plus de 70% de la population adulte européenne totalement vaccinée.

Enfin, l’Union européenne a défendu vis-à-vis de l’extérieur les principes du multilatéralisme et de la solidarité. Elle a contribué à lancer à l’OMS, en avril 2020, l’initiative Access to Covid Tools Accelerator (ACT-A), afin de muscler la réponse multilatérale à la pandémie, tandis que l’administration Trump décidait de quitter l’OMS.

L’Union européenne a mis en place un contrôle plutôt qu’une interdiction des exportations de médicaments, de matériel médical et de vaccins. Alors que d’autres nations faisaient prévaloir l’égoïsme national, elle a aidé les pays en développement à travers son mécanisme de protection civile et le soutien au mécanisme COVAX (COVID-19 Vaccines Global Access) de l’OMS pour la fourniture de vaccins (530 millions de doses ont été envoyées, sur les 1,46 milliard prévues, en 2021).

Au total, l’action combinée et coordonnée de l’Union européenne et de ses États membres a permis de gérer et de traverser la pandémie en limitant les conséquences sanitaires – environ 1,5 million de morts en Europe selon l’OMS à la fin 2021, avec très majoritairement des décès de personnes très âgées.

Des variations ont pu être constatées entre les pays, mais aucun n’a échappé à la pandémie. Ceux qui avaient été relativement préservés durant la première vague, parce que les mesures de confinement étaient intervenues suffisamment tôt dans le développement de l’épidémie – Europe orientale et nordique, pays périphériques comme le Portugal ou la Grèce – ont souvent été rattrapés par les vagues suivantes. Même la Suède, qui s’est distinguée en refusant le confinement autoritaire pratiqué par d’autres pays, a fini par durcir ses mesures et affiche un nombre de morts par habitant qui n’est pas éloigné des autres pays européens. Si l’Union européenne n’a pas eu dans cette crise une politique sanitaire centralisée et harmonisée, elle s’est de plus en plus coordonnée.

La question peut désormais se poser de renforcer la compétence et l’action de l’Union européenne en matière de santé, non dans ce qui touche aux systèmes sanitaires nationaux, mais dans la prévention des épidémies (rôle de l’ECDC), la recherche et l’innovation – idée d’une nouvelle agence sur le modèle de la Biomedical Advanced Research and Development Authority (BARDA) américaine –, les réserves stratégiques.

La Commission européenne a émis des propositions pour une "union de la santé" à la fin 2020. Mais s’il faut tirer les leçons de la pandémie pour mieux préparer l’Union européenne, il s’agit aussi d’éviter les doublons et de garder de la souplesse et de la subsidiarité dans le dispositif, car cette crise sanitaire a également montré qu’il faut s’appuyer sur des États forts et réactifs pour y répondre.

La réponse économique

Face au choc économique représenté par les mesures de confinement, la réponse européenne a consisté, conformément à l’axiome de Carl Schmitt, à lâcher la bride aux États pour y faire face. Les règles communautaires en matière d’aides d’État ont été suspendues et la clause générale d’exemption du pacte de stabilité budgétaire – qui limite les déficits budgétaires et l’endettement des États – a été activée.

Les États ont ainsi pu rapidement venir au secours de leurs économies, financer des mesures de chômage partiel et apporter des aides de trésorerie aux entreprises en difficulté, en ne se donnant pour ainsi dire aucune limite – "quoi qu’il en coûte", selon le mot du président Emmanuel Macron lors de son discours annonçant le premier confinement. C’est le relâchement des disciplines collectives qui a, dans un premier temps, permis d’apporter une réponse à la hauteur d’un choc systémique.

La crise aurait pu rapidement dégénérer en crise financière, comme en 2010 avec la crise de la zone euro. Certains États se sont en effet retrouvés fragilisés, en particulier les États les plus endettés : l’endettement public de la France est passée entre 2020 et 2021 de 100 à 115% du produit intérieur brut (PIB), celui de l’Italie de 135 à 155%. L’hétérogénéité au sein des 19 pays de la zone euro s’est en outre accrue : sept pays ont dorénavant un endettement qui avoisine ou dépasse 120%, quand huit restent à 60%, au niveau du critère définit par le traité de Maastricht.

L’Union européenne a appris de ses erreurs. Très rapidement, la Banque centrale européenne (BCE) a élargi son programme de rachat de titres publics – se portant acquéreur de 70% des titres émis par les États, une proportion plus ou moins comparable à celle des États-Unis, du Japon ou du Royaume-Uni.

Très rapidement aussi, l’outil budgétaire a pris le relais de l’outil monétaire : les ministres de l’Économie et des Finances se sont mis d’accord, en avril 2020, sur un plan commun de plus de 500 milliards d’euros pour financer les mesures de chômage partiel des États et pour prêter aux entreprises et aux États qui le demandent.

Puis, la France et l’Allemagne ont proposé à leurs partenaires, le 18 mai, un audacieux plan de relance européen de 750 milliards d’euros visant notamment à aider les États fragilisés comme l’Italie et l’Espagne, deux maillons importants de la zone euro. La pandémie a aussi permis de donner un coup d’accélérateur aux négociations sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027, qui restaient encalminées après plusieurs cycles de négociation au plus haut niveau.

À l’issue d’un marathon de quatre journées de négociations en "présentiel" à Bruxelles (17-21 juillet 2020), les chefs d’État et de gouvernement se mettaient d’accord sur un cadre financier de près de 1 100 milliards d’euros pour la période 2021-2027, doublé d’un plan de relance de 750 milliards pour la période 2021-2023.

Les États membres les plus réfractaires, surnommés les "frugaux" (Autriche, Danemark, Finlande, Pays-Bas, Suède), ont néanmoins obtenu une réduction des "dons" (390 milliards finalement) par rapport aux prêts remboursables (360 milliards) et un accroissement de leurs rabais, malgré le retrait du Royaume-Uni qui était à l’origine de ce système de rabais à l’époque de Margaret Thatcher (1984).

Ces mesures apparaissent comme un triple succès pour l’Union.

  • Premièrement, l’Union a apporté une réponse monétaire, financière et budgétaire à la hauteur de la crise. Les mesures prises ont permis de sauvegarder l’outil productif, de limiter le chômage, de préserver la consommation, de faciliter la reprise. Le PIB de l’Union européenne a baissé de 6% en 2020 du fait de la crise – et celui de la zone euro de 7%. Toutefois, dès la sortie des mesures de confinement, le rebond a été rapide et il est envisageable que l’Union européenne retrouve ou dépasse rapidement son niveau d’activité d’avant la crise en 2022. Certains observateurs ont critiqué l’insuffisance du plan européen par rapport aux plans américains. Mais, d’une part, il convient d’ajouter les efforts budgétaires nationaux au plan européen – qui finance une partie seulement des plans nationaux de relance : pour la France, 40 milliards sur 100 milliards – et, d’autre part, l’Allemagne d’Angela Merkel et l’Union, plus généralement, ont enfin répondu – certes dans un cadre Union européenne – à la proposition d’Emmanuel Macron d’établir un budget significatif pour la zone euro. Le budget européen va doubler, même si cet accroissement est limité à la période de crise (2021-2023).
  • Deuxièmement, l’Union accomplit des pas nouveaux dans son intégration économique, budgétaire et monétaire. Elle va lever pour la première fois une dette commune significative sur les marchés – c’est à la fois une mutualisation de l’endettement, pour la partie "prêts", et un financement par l’emprunt européen de la partie des dépenses de relance versées sous forme de "dons". Le remboursement de la dette doit s’accompagner de la mise en place de nouvelles "ressources propres" – taxe sur les plastiques, taxe carbone, taxe numérique, taxe sur les transactions financières, etc. –, ce qui constitue une avancée importante vers de possibles "impôts européens" et donc vers le renforcement de l’intégration politique.
  • Troisièmement, l’Union a fait preuve de solidarité vis-à-vis des États plus fragiles, évitant une nouvelle crise des dettes souveraines et réduisant le risque de récupération de la crise par les mouvements populistes anti-européens. Si certains ont vu dans le plan de relance européen un véritable saut fédéral de l’Europe, d’autres s’inquiètent du retour de l’antagonisme structurel entre les pays "latins" privilégiant les dépenses et la relance, et les pays "nordiques" réclamant des réformes de compétitivité et des efforts de consolidation budgétaire. La vérité est sans doute entre les deux. Il y a un effet de cliquet dans les mesures qui ont été prises, mais les verrous demeurent – la durée limitée du plan de relance et le maintien de l’unanimité pour les décisions fiscales et budgétaires.

La tension Nord-Sud est donc appelée à demeurer, avec des pays du Sud qui accomplissent de réels efforts – retour de la croissance en Espagne et en Grèce, excédents primaires en Italie, efforts de modernisation et de compétitivité en France –, mais qui vont devoir poursuivre la consolidation de leurs finances publiques.

L’Union européenne et le monde d’après

Les bouleversements liés à la pandémie de Covid-19 ont à la fois révélé et accéléré des tendances majeures et profondes de l’évolution du monde. L’Union européenne n’a pas perdu le temps de la crise pour y affûter des réponses concrètes.

  • La première est la transition écologique. Si la pandémie est d’abord une catastrophe sanitaire, elle n’est pas sans lien avec les bouleversements de l’environnement, le rapport entre l’homme et l’animal, le réchauffement climatique. Outre la mise en cause de la chauve-souris et du pangolin dans les origines de la pandémie, il a fallu aussi abattre des élevages entiers de visons, soupçonnés de transmettre le virus. L’idée a également été avancée que la pollution avait pu accélérer les contaminations. L’Union européenne a approfondi ses efforts anciens pour lutter contre le réchauffement climatique – adoption du Pacte vert pour l’Europe en décembre 2020, avec l’objectif de la neutralité climatique en 2050 ; présentation en 2021 du paquet législatif visant à réduire de 55% les émissions de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 1990 – et pour préserver la biodiversité – stratégie biodiversité, stratégie de promotion des circuits agroalimentaires courts dite "de la ferme à la table", stratégie pour les forêts. Un tiers des dépenses budgétaires européennes ont été labellisées "vertes".
  • La deuxième transition est numérique. Là aussi, rien de nouveau, mais la pandémie aura accéléré le recours au télétravail et aux outils numériques, qui se sont révélés un facteur essentiel de résilience de l’économie. Dans la continuité du règlement général sur la protection des données (RGPD) qui a créé un système de référence pour la protection des données en 2016, la Commission européenne a proposé de réglementer davantage les plateformes numériques – législation Digital Services Act (DSA) et Digital Markets Act (DMA) – par des obligations en matière de concurrence et de transparence. Là aussi, il a été décidé qu’au moins 20 % des dépenses du plan de relance seraient affectées à la transition numérique.
  • Le troisième bouleversement a trait à "l’autonomie stratégique". Ce concept tire son origine de la politique de défense de la France, dans le contexte notamment de la dissuasion nucléaire. Il s’est frayé une voie dans le vocabulaire agréé de l’Union européenne, mais celle-ci, qui conçoit essentiellement sa défense et sa sécurité dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), reste bien éloignée d’une véritable autonomie stratégique dans le domaine de la défense, malgré le développement notable de projets technologiques et capacitaires financés en commun – par un Fonds européen de défense doté de 7 milliards d’euros sur la période 2021-2027. L’autonomie stratégique a trouvé une application nouvelle dans le double contexte du durcissement géopolitique partout dans le monde – tensions avec la Russie, rivalité sino-américaine, affirmation de puissance de la Turquie – et des dépendances stratégiques mises au jour par la pandémie de Covid-19. L’Union européenne a ainsi adopté en 2020 le concept, promu par le commissaire au Commerce Phil Hogan (avant sa démission), d’"autonomie stratégique ouverte" : il s’agit de réduire les dépendances dans un certain nombre de secteurs clés (défense, espace, numérique, santé, énergie, matières premières critiques) sans pour autant se murer dans une économie autarcique ou protectionniste. Sa mise en œuvre passe par des mécanismes de stockage stratégique et de diversification des approvisionnements, et aussi par une nouvelle politique industrielle visant à combler les déficits européens dans le domaine des batteries, des nuages de données numériques (cloud), des semi-conducteurs, des matières premières, de la filière hydrogène, de la santé, etc.

Ce qui se dessine ainsi est probablement un retour en arrière dans la mondialisation débridée de l’après-guerre froide, un raccourcissement des chaînes d’approvisionnement, des relocalisations, une réindustrialisation, de plus grandes protections, selon une tendance que la France a toujours cherché à porter avec un succès jusqu’alors mesuré. La surveillance des investissements stratégiques, adoptée par l’Union européenne en 2019, ou le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières – un autre nom pour la "taxe carbone" –, actuellement en discussion, en constituent des manifestations très concrètes.

Les tensions croissantes entre l’Occident et la Chine – qui n’aura pas évité une détérioration persistante de son image malgré sa diplomatie des masques et des vaccins – et la vigilance accrue des pays occidentaux, et notamment européens, sur les conditions de travail dans les pays tiers, sur la corruption, sur le respect des droits de l’homme, sont des éléments importants de l’équation d’ensemble.

Pour conclure ...

L’Union européenne a donc répondu à la pandémie de Covid-19 par un mélange d’actions d’urgence et de transformations en profondeur. N’en déplaise à ceux qui voient le projet européen en perte de vitesse, elle a montré sa très grande résilience – un terme qui s’est imposé depuis plusieurs années dans le vocabulaire politique mondial.

Si l’Union européenne peut parfois manquer de réactivité et doit souvent laisser les États nationaux, plus agiles et performants, jouer leur partie, elle existe toutefois et se défend comme espace de libre circulation, comme espace monétaire intégré, comme espace de solidarité, comme cadre de coopération capable de développer des actions communes, y compris dans le domaine de la santé, qui est pourtant une compétence première des États membres. Il y a là une véritable puissance structurelle qui s’est manifestée et confirmée durant la crise.

La Conférence sur l’avenir de l’Europe, qui s’est ouverte en France le 9 mai 2021 avec une année de retard du fait de la pandémie, et qui doit donner lieu à une restitution sous la présidence française du Conseil de l’Union, en mars 2022, offre l’occasion d’un débat public et citoyen sur l’état de l’Union et les besoins de la renforcer, notamment en matière de santé, d’économie ou de sécurité. Le degré souhaitable de renforcement des compétences européennes donnera forcément lieu à des divergences. Il apparaît d’ores et déjà que la réponse commune de l’Europe à la pandémie offre un socle solide aux États membres pour continuer d’agir ensemble dans la même direction.