Quel avenir pour la politique sociale de l'Union européenne ?

L’Union européenne intervient de manière indirecte, parcellaire et parfois contradictoire dans le champ de la politique sociale. Après une décennie de discipline fiscale, elle relance son agenda social pour faire face à la pandémie de Covid-19 et tenter d’amorcer une transition écologique juste.

Par  Amandine Crespy - professeur à l'université libre de Bruxelles (ULB)

À plusieurs points de vue, la relation entre l’Union européenne (UE) et le social est loin d’aller de soi. Tout d’abord, la politique sociale n’est pas une compétence forte de l’UE. Les États, très attachés à leur souveraineté en matière sociale, n’ont que rarement consenti à des transferts de compétence au niveau européen et quand ils l’ont fait, c’était au compte-gouttes et dans des domaines étroitement circonscrits. En conséquence, la politique sociale européenne avec notamment sa dimension redistributive reste embryonnaire. Ensuite, l’UE est souvent vue comme une partie du problème plutôt que la solution. La discipline fiscale adoptée par les pays européens, sous la houlette des institutions européennes, a entraîné dans certains pays un désinvestissement, parfois même un démantèlement des services publics et un gel ou une baisse des salaires. En 2012, Mario Draghi, alors président de la Banque centrale européenne, avait alors créé la polémique en affirmant dans une interview que le modèle social européen était de facto ''mort''.

Les déséquilibres socio-économiques entre pays et régions en ont été exacerbés. D’un côté, le cœur prospère de l’Europe continentale et du Nord a pu préserver un niveau de protection sociale solide grâce à des systèmes sociaux robustes. De l’autre, les prêts accordés aux pays surendettés des périphéries du Sud et de l’Est ont été conditionnés à un programme de ''réformes structurelles'' qui a gravement mis à mal la cohésion sociale. La Troïka, c’est-à-dire la Commission européenne, la Banque centrale européenne et le Fonds monétaire international, est ainsi devenue pour certains le symbole d’une Europe ''antisociale'' repoussoir. À bien des égards, la pandémie de Covid-19 a dévoilé à quel point les politiques sociales européennes et nationales au cours de la décennie 2010-2020 avaient continué de fragiliser les systèmes sociaux et à creuser les inégalités.

Pour autant, les attentes envers l’UE en matière sociale sont très importantes : la croissance, le chômage et les inégalités sociales restent en tête des sujets de préoccupation des Européens. Plusieurs études montrent également, contrairement aux idées reçues, qu’une majorité d’Européens est favorable à de nouveaux instruments de solidarité sociale à l’échelle européenne.

L’irruption de la pandémie de Covid-19 a modifié de manière importante le contexte de la gouvernance socio-économique de l’Union. Si les initiatives européennes en matière sociale se sont multipliées dès 2017, il n’est pas sûr qu’elles soient à la hauteur de l’ampleur du défi social sans précédent posé par la pandémie, laquelle a entraîné une aggravation significative du chômage, de la pauvreté et des inégalités.

Quatre domaines d’action pour ''l’Europe sociale''

Globalement, on peut distinguer quatre domaines d’action de l’UE en matière sociale : la réglementation, le dialogue social, la redistribution par les fonds européens et la coordination des systèmes nationaux de protection sociale. Ils sont régis par des procédures et instruments différents, ce qui rend la gouvernance européenne du social complexe et fragmentée.  

La réglementation

La réglementation (ou le droit social européen) a permis, depuis les années 1960, d’établir un certain nombre de standards. L’UE dispose aujourd’hui d’un corps d’environ 120 textes, dont la bonne transposition et mise en œuvre sont surveillées par la Cour de justice de l’UE. Historiquement, ces standards ont d’abord concerné les travailleurs partant travailler dans un autre État membre pour assurer la coordination de la sécurité sociale et l’accès aux allocations familiales ou de chômage. Puis, dans les années 1980, une série de normes sur la santé et la sécurité au travail (par exemple l’exposition aux produits chimiques, ou encore le temps de travail, fixé à 48h hebdomadaires maximum) a été adoptée.

Récemment, en 2019, une directive sur l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée oblige les 27 États membres à assurer un congé paternité d’au moins 10 jours et un congé parental de quatre mois, ainsi qu’un congé de cinq jours par an pour les ''aidants'' de personnes dépendantes dans leur entourage. Enfin, la lutte contre des discriminations – notamment entre les femmes et les hommes - a été un axe particulièrement important de la jurisprudence et de la législation européennes. Deux directives de 2000 généralisent l’interdiction des discriminations au travail en raison de la nationalité, de l’âge, du sexe, des croyances, ou de l’orientation sexuelle.

Le dialogue social

Deuxième champ d’action, le dialogue social européen vise à permettre aux organisations syndicales et patronales de négocier des accords, une forme de conventions collectives européennes, qui peuvent être juridiquement contraignantes ou non. On peut citer les accords sur le travail à temps partiel ou à durée déterminée de 1995 et 1999 ou plusieurs textes protégeant les travailleurs dans les secteurs du transport fluvial et maritime, dans le secteur hospitalier et fluvial, ou encore dans la coiffure.

La dynamique du dialogue social européen s’est cependant heurtée à des obstacles politiques et seule une douzaine d’accords contraignants ont pu être adoptés à ce jour. On peut citer par exemple l’accord-cadre de 1999 sur le travail à durée déterminée ou l’accord de 2012 sur le travail dans le secteur de la pêche. Le dialogue social européen a également conduit à l’établissement des comités d’entreprises européens dans les entreprises multinationales opérant sur plusieurs sites en Europe et ce afin d’améliorer l’information des travailleurs, notamment en cas de restructuration.

La redistribution par les fonds européens

Troisièmement, l’UE tente d’œuvrer en faveur de la cohésion sociale et territoriale en redistribuant des fonds issus de son budget. Le Fonds social européen, le plus ancien (il est en fonction depuis 1961), absorbe environ 10% du budget global de l’UE. Financé par périodes de sept ans, qui correspondent à la période de programmation budgétaire européenne, il permet de soutenir des projets liés essentiellement à la valorisation du capital humain pour lutter contre le chômage, y compris en agissant contre les discriminations dont sont victimes certains groupes dans l’accès à l’emploi (jeunes, femmes, immigrés, chômeurs de longue durée, etc.). Les porteurs de projet locaux sont des organismes publics ou parapublics actifs dans le domaine de l’insertion professionnelle. En France, régions et départements se partagent le rôle d’autorité de gestion pour la sélection des projets et la distribution des fonds.

La coordination des systèmes nationaux

Quatrième et dernier pan d’action sociale, l’UE tente d’organiser la coordination des systèmes de protection sociale là où elle ne dispose pas de compétence réglementaire et ne peut donc contraindre juridiquement les gouvernements. Il s’agit essentiellement de la politique de l’emploi, de la réforme des systèmes de sécurité sociale (y compris les soins de santé et la dépendance) ainsi que de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion. Depuis 2011, cette coordination des politiques sociales a lieu dans le cadre du Semestre européen, un cadre de gouvernance plus large couvrant à la fois la surveillance des budgets, les politiques macroéconomiques et les politiques sociales.

Outre le durcissement des règles visant à limiter les déficits et le niveau de dette publique, le semestre européen se caractérise par la publication de ''recommandations spécifiques par pays'' qui permettent à la Commission et au Conseil de préconiser les réformes à mettre en œuvre au niveau national. En 2019, la France s’est vue par exemple encouragée, d’une part à ''à utiliser les recettes exceptionnelles pour accélérer la réduction du ratio de la dette publique, à réduire les dépenses et à réaliser des gains d'efficacité dans tous les sous-secteurs des administrations publiques'' et, d’autre part à ''favoriser l'intégration de tous les demandeurs d'emploi sur le marché du travail, à garantir l'égalité des chances, en mettant particulièrement l'accent sur les groupes vulnérables, notamment les personnes issues de l'immigration, et à remédier aux pénuries et aux inadéquations de compétences''.

Comment progresser sur la voie de la convergence sociale ?

Face aux niveaux inquiétants de pauvreté et de précarité au travail, l’UE relance son agenda social dès 2017 avec la proclamation du Socle européen des droits sociaux, qui fixe un cadre et des objectifs. Il s’agit d’un catalogue de principes de justice sociale devant être atteints en adoptant de nouvelles normes européennes contraignantes (on pense par exemple à la directive sur le salaire minimum actuellement en délibération), en assurant la visibilité des objectifs sociaux dans la coordination des politiques nationales et en tentant de revigorer le dialogue social entre partenaires sociaux au niveau européen.

Si la Commission européenne a relancé son agenda législatif en matière sociale, beaucoup reste à faire pour atteindre les objectifs ambitieux inclus dans le Socle, par exemple l’idée que ''toute personne a le droit de bénéficier, en temps utile, d'une aide adaptée à ses besoins afin d'améliorer ses perspectives d'emploi salarié ou non salarié''.

En 2020, la pandémie de Covid-19 a ouvert une nouvelle ère de la gouvernance socio-économique européenne. L’heure n’est plus à l’austérité mais au soutien à la résilience et à l’investissement. Le paquet de relance de 750 milliards d’euros, adopté en décembre 2020, met ainsi à disposition des ressources supplémentaires que les États pourront dépenser en suivant un certain nombre de lignes directrices (investissement vert, lutte contre le chômage des jeunes, contre l’exclusion sociale).

Pour aller plus loin, l’UE devrait intensifier son action à trois échelles de solidarité. Au niveau de la solidarité transnationale entre citoyens européens, le principe de protection sociale devrait l’emporter sur les libertés économiques, c’est-à-dire la capacité des entreprises à exploiter des opportunités au-delà des frontières des États. Concrètement, cela signifie d’assurer une lutte efficace contre le dumping social et une protection sans faille des normes sociales nationales là où elles sont élevées. En 2019, une Autorité européenne du travail a été créée afin de veiller à la bonne application du droit social européen pour les travailleurs mobiles. L’avenir dira si son action pourra permettre de lutter efficacement contre l’impunité face à des pratiques comme les ''sociétés boîte aux lettres'' et les violations flagrantes du droit du travail et des droits humains. Loin des fantasmes populaires et médiatiques de "tourisme social", la citoyenneté européenne devrait s’accompagner d’un accès au système social dans les autres États membres. Si des déséquilibres majeurs liés aux flux migratoires intra-européens venaient à mettre en danger l’équilibre financier du système social de certains États, des mécanismes de régulation et de compensation pourraient intervenir via le budget européen.

En matière de solidarité internationale, c’est-à-dire entre les États membres de l’UE, le renforcement de la cohésion sociale ne peut que passer par la pérennisation des fonds européens distribués en priorité aux régions les plus faibles sur le plan socio-économique. Outre le Fonds social européen, la Facilité pour la relance et la résilience, adoptée en 2020, devrait être renouvelée après la fin de la période budgétaire actuelle, soit 2027. La nécessité politique d’éviter les transferts excessifs entre les budgets des pays les plus riches vers les périphéries en difficulté signifie que de nouvelles ressources fiscales devraient venir alimenter un budget européen trop faible pour répondre aux défis de la cohésion sociale (jusqu’en 2020, seulement environ 1% du PIB européen). La Commission européenne a déjà fait des propositions en matière de taxe sur le carbone aux frontières de l’UE ou sur les énergies fossiles. Le cap devrait être maintenu et poursuivi en lien avec les activités transfrontalières comme les transactions financières ou l’économie numérique.

Enfin, l’UE doit s’affirmer comme un acteur soutenant de manière significative la solidarité nationale. D’une part, il faut ancrer l’idée que les fonds européens doivent venir renforcer les systèmes de protection sociale. À côté d’une affectation obligatoire des fonds européens de relance à des politiques environnementales (conditionnalité verte), une affectation aux objectifs sociaux doit être clairement établie (conditionnalité sociale). La notion d’investissement social, timidement avancée par les institutions européennes, doit être fermement défendue, et surtout, réappropriée par les gouvernements nationaux. D’autre part, le tabou de l’intervention européenne dans les politiques de redistribution nationale est en train de tomber. En 2020, une ''garantie pour l’enfance'' visant à combattre la pauvreté dont souffre un enfant sur cinq en Europe s’est vue dotée d’une ligne budgétaire émanant de la Facilité pour la relance et la résilience. Il faudrait poursuivre sur cette voie.

Un modèle social européen menacé par la concurrence globale ?

On dit souvent le modèle social européen menacé par la concurrence économique globale. Derrière cette affirmation se cache l’idée que le coût de la protection sociale pèse sur la compétitivité des entreprises et que, finalement, les Européens n’ont plus les moyens de financer un niveau élevé de protection sociale. Pourtant, l’idée selon laquelle la protection sociale est un obstacle à la compétitivité est simpliste. Les études économiques suggèrent en effet une très grande complexité du lien entre niveau de dépenses de protection sociale et compétitivité. Plus fondamentalement, la mesure de la compétitivité est elle-même débattue et ne peut pas être réduite à la question du coût du travail.

En réalité, des éléments comme l’efficacité du système administratif et judiciaire, la qualité des infrastructures de transport, le niveau de qualification de la main-d’œuvre ou les politiques de logement sont tout aussi essentiels pour la compétitivité des entreprises. Une course à la concurrence entre travailleurs européens et travailleurs des pays en voie de développement ne peut avoir lieu qu’à un coût social et démocratique bien plus élevé que les maigres gains économiques drainés à court terme.

Des stratégies raisonnées de compétitivité globale devraient permettre aux Européens d’assumer leurs valeurs. Cela implique de renoncer au tout libre-échange, notamment en matière agricole, d’affirmer de manière stricte les normes sociales et environnementales européennes mais aussi d’élaborer des politiques de relocalisation de certaines activités industrielles.

Pour finir, l’Union européenne doit poursuivre inlassablement son ambition de leadership pour une transition socialement juste vers une économie plus verte. Tant le Mécanisme de transition juste (MTJ) – outil pour faire en sorte que la transition vers une économique climatiquement neutre s’effectue de manière équitable et qui soutient les régions devant décarboner massivement leurs activités productives – que le Fonds social pour le climat (en négociation) sont des pas importants, mais nettement insuffisants, dans cette direction. Une transition écologique mal calibrée (sur le plan fiscal notamment) pourrait aggraver les inégalités créées par le changement climatique avec un coût politique dramatique. Or on voit mal comment une Europe appauvrie, minée par une crise de légitimité permanente et des conflits sociaux paralysants, pourrait s’affirmer comme un leader global d’une transition verte réussie. L’avenir de la politique sociale européenne devra donc assumer la réaffirmation de la puissance publique, qu’elle soit nationale ou européenne, comme de l’intérêt général dans un contexte de lutte intense contre le réchauffement climatique.