La politique d'égalité femmes-hommes : où en est-on ?

La politique d'égalité femmes-hommes est une politique publique particulière. Ces objectifs sont intégrés dans la plupart des politiques publiques, elle est transversale et elle entretient aussi des liens étroits avec le secteur associatif. Un demi-siècle après les premières mesures en faveur des droits des femmes, quel bilan en tirer ?

Par  Sandrine Dauphin - Directrice des relations internationales et des partenariats, INED

La politique d'égalité femmes-hommes bénéficie d'une dynamique en tant que grande cause du quinquennat et dans un contexte sociétal de mobilisation contre les violences sexuelles et sexistes. Cette politique associe des mesures spécifiques à destination des femmes et la prise en compte transversale des enjeux de l'égalité dans d'autres politiques publiques. Par exemple, l'objectif d'égalité femmes-hommes doit être intégré dans les politiques d'emploi, de lutte contre la pauvreté, de santé, etc. Aussi, tenter de mesurer les avancées de la politique d'égalité, portée par un ministère dédié aux moyens financiers et humains réduits, nécessite d'interroger sa capacité à s'articuler avec d'autres politiques publiques.

Une politique publique pas comme les autres

Une politique correctrice et transformatrice

Depuis leur création dans les années 1970, les institutions dédiées alors à la "condition féminine", puis aux droits des femmes et aujourd'hui à l'égalité femmes-hommes, ont deux principaux objectifs, l'un correctif et l'autre transformatif. Le premier est de lutter contre les discriminations à l'encontre des femmes, à savoir non seulement assurer l'égalité des droits avec les hommes, garantie par la Constitution, mais également l'égalité de traitement, au besoin par des actions correctrices de l'existant. Le second objectif est de lutter contre les stéréotypes de sexe dans tous les domaines, de promouvoir une culture de l'égalité pour avoir une action transformatrice sur les rapports sociaux.

Des liens étroits avec le secteur associatif

Pour porter ces objectifs, l'institution dédiée à l'égalité femmes-hommes entretient un lien étroit avec le secteur associatif. Ce lien est en premier lieu financier en déléguant une partie des actions aux associations comme l'information sur les droits (aux centres d'information des droits des femmes et de leurs familles, CIDFF) ou l'accompagnement des victimes de violences. 97% du programme 137 de la loi de finances 2022 est ainsi consacré aux subventions aux associations. Ce lien est en second lieu consultatif, car l'expertise est en grande partie portée par les associations de terrain, en contact avec les femmes. Plusieurs instances consultatives, dans lesquelles elles siègent, ont été créées : le comité du travail féminin en 1965, remplacé par le Conseil supérieur à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes en 1984 ; l'Observatoire de la parité en 1995, remplacé par le Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes en 2012. Instances productrices de rapports médiatisés, elles sont force de proposition, voire d'évaluation de l'action du gouvernement.

Une approche intégrée de l'égalité combinant mesures spécifiques et transversales

Le ministère chargé de l'égalité entre les femmes et les hommes joue un rôle d'aiguillon auprès de différents acteurs publics afin que la politique d'égalité irrigue les autres politiques, conformément à son ambition d'interministérialité. Concrètement, il existe un programme dans le projet de loi de finances, le programme 137, qui permet de voir ce que chaque ministère attribue à l'égalité femmes-hommes et de lister ainsi l'ensemble de l'action de l'État en faveur de l'égalité. Cette politique repose sur la compréhension d'inégalités systémiques qui ne peuvent pas être vaincues par l'intervention dans un seul champ des politiques publiques. Par exemple, comment construire l'égalité professionnelle sans tenir compte de la conciliation vie familiale/vie professionnelle ?

La transversalité est assurément un objectif qui se trouve confronté au fonctionnement fortement sectorisé des politiques publiques. C'est pourquoi, la manière d'agir pour l'égalité a été influencée par le gender mainstreaming, approche promue par les instances internationales et européennes, traduite par approche intégrée de l'égalité. Cette dernière combine des mesures spécifiques visant à corriger des inégalités et des mesures transversales dans plusieurs politiques qui permettent de prendre en compte les différences de situation femmes-hommes dans leur élaboration et leur mise en œuvre pour ne pas entretenir, voire créer, des inégalités.

Des acquis de l'égalité des droits confrontés au manque d'égalité de résultats

L'égalité professionnelle : avant tout une obligation de moyens

La priorité de la politique d'égalité a longtemps été l'égalité professionnelle, clé de l'autonomie des femmes pour leur émancipation. Cette politique s'est d'abord constituée autour d'un important volet de lutte contre les discriminations à l'embauche et dans les conditions de travail : mixité des emplois, égalité salariale, accès des femmes aux responsabilités. La loi n° 83-635 du 13 juillet 1983 sur l'égalité professionnelle a incité les entreprises de plus de 250 salariés à produire un rapport annuel de situation comparée entre les femmes et les hommes et donné la possibilité d'adopter des mesures dites d'actions positives en faveur des femmes. En 2001 et 2014, deux nouvelles lois ont rendu obligatoire ce rapport. Depuis 2006, la loi oblige les entreprises d'au moins 50 salariés à établir chaque année les indicateurs relatifs aux écarts de rémunération entre les femmes et les hommes.

Nombre de travaux ont souligné la faible effectivité des accords en raison du manque de formation des négociateurs au sein des entreprises et de l'absence légale d'obligation de résultat. L'obligation, depuis 2011, d'un quota de 40% de femmes dans les conseils d'administrations des entreprises de plus de 250 salariés et de parité dans la composition des listes des organisations syndicales depuis 2015 ont, en revanche, conduit à une meilleure représentation des femmes dans ces instances.

Si des outils se sont développés, il n'en demeure pas moins que des inégalités demeurent. Les écarts de salaire persistent. Selon l'Insee et l'Observatoire des inégalités, en 2017, les femmes gagnent 23% de moins que les hommes. Cette inégalité salariale peut s'expliquer par des raisons structurelles et pas seulement discriminatoires, sur lesquelles la politique d'égalité n'a eu que peu de prise. En premier lieu, la forte ségrégation professionnelle puisque les emplois occupés par la moitié des femmes sont concentrés dans 12 des 87 familles professionnelles (la santé et l'éducation) et sont aussi les emplois aux bas salaires. Par ailleurs, les femmes restent moins représentées dans les postes à responsabilités même si le nombre de femmes cadres a doublé depuis le début des années 1980 ; les 3/4 des employés sont des femmes. Enfin, près du tiers des femmes travaillent à temps partiel et ce, d'autant plus avec le nombre d'enfants à charge (39% de celles ayant 3 enfants et plus en 2018).

L'égalité professionnelle ne peut être séparée de la question de la conciliation vie familiale et vie professionnelle. La France est l'un des pays européens où les modes d'accueil sont le plus développés, mais la conciliation reste l'affaire des mères. La réforme du congé parental de 2014 visait à impliquer davantage les pères puisqu'un an du congé n'est désormais plus transférable d'un parent à l'autre. Moins de 1% des pères prennent encore aujourd'hui un congé parental à temps plein après la naissance de leur enfant. L'explication est en partie dans le fait qu'il s'agisse d'une prestation de la politique familiale qui conforte son statut d'allocation (forfaitaire) au détriment d'une référence au salaire et à l'activité́ professionnelle.

La politique d'égalité souffre ici de la segmentation entre politique familiale et politique d'emploi. Outre des inégalités entre femmes et hommes, la question de la conciliation interroge également les inégalités entre femmes. Celles aux emplois les moins rémunérés et les catégories moyennes interrompent davantage leur activité́ avec l'arrivée des enfants que les autres et reprennent plus souvent à temps partiel. Ainsi, nous avons d'un côté les femmes qui ont les moyens financiers de faire garder leurs enfants et les autres qui prennent un congé parental les éloignant durablement de l'emploi.

Les violences conjugales : un fléau combattu mais pas dans toutes ces dimensions

Depuis plus d'une décennie la priorité est devenue la lutte contre les violences faites aux femmes, reflet d'une transformation sociétale qui ne les tolère plus et de l'existence d'un mouvement social particulièrement actif. Les violences sont sorties de la sphère privée pour devenir un problème public et politique. Rendre visible par les chiffres légitime l'action. Bien avant MeToo, la publication des chiffres de l'Enquête nationale sur les violences faites aux femmes (Enveff), au début des années 2000, précisant qu'une femme sur dix était victime de violences conjugales, a eu un impact considérable. L'État a pris conscience de l'ampleur du phénomène et a élaboré depuis, cinq plans triennaux d'action. La médiatisation du nombre de femmes tuées par leur conjoint, plus d'une centaine par an, a encouragé l'organisation d'un Grenelle à l'automne 2019.

Cette politique vise en premier lieu la reconnaissance des violences physiques, sexuelles et psychologiques. Leur pénalisation permet de reconnaître leur gravité. Depuis 1994, le code pénal définit un délit spécifique de violences et des peines aggravées dès lors que ces actes sont commis par le conjoint ou le concubin), la loi n° 2006-399 du 4 avril 2006 renforce la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs, la loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 donne au juge les moyens de prévenir les violences avec un dispositif novateur, l'ordonnance de protection des victimes et, enfin, la loi n° 2020-936 du 30 juillet 2020 entend mieux protéger les victimes de violences conjugales, notamment psychologiques.

La sensibilisation des victimes et la formation des professionnels en contact avec elles constitue un autre axe de cette reconnaissance. Les campagnes de communication incitent les femmes, mais également leur entourage, à parler. Être écoutée et reconnue comme victime fait partie des efforts conduits. L'accueil des victimes dans les commissariats et gendarmeries a fait l'objet de progrès, même s'ils demeurent encore perfectibles, grâce à l'intégration d'intervenants sociaux, aux formations et à l'utilisation depuis peu d'une grille d'évaluation du danger. Une attention a également été portée sur les personnels de santé qui peuvent désormais faire des signalements. Des engagements de l'État ont également été pris au cours des années pour augmenter le nombre de places en hébergement d'urgence.

Cette politique comporte aussi un important volet protection qui s'est développé plus récemment et s'est inspiré du modèle espagnol d'une loi-cadre, votée en 2004, qui articule volet répressif et préventif. Des outils spécifiques pour éloigner l'auteur ont été mis en place par la loi de 2010, comme l'ordonnance de protection pour répondre aux situations d'urgence et les bracelets électroniques. Toutefois, c'est avec lenteur qu'ils sont utilisés. L'ordonnance de protection a été renforcée plusieurs fois pour encourager son utilisation par les juges et les bracelets électroniques ont seulement fait leur apparition dix ans après le vote de la loi, en 2020.

Les travaux menés montrent que si la sensibilisation des différents acteurs a progressé, la coordination entre eux demeure compliquée. Les principales avancées se sont centrées sur le repérage et la prise en charge des victimes au moment de la dénonciation des faits. L'accompagnement du parcours de sortie et de reconstruction reste le point faible de cette politique qui s'appuie sur le secteur associatif. La multitude des acteurs (forces de l'ordre, travailleurs sociaux, bénévoles associatifs, avocats, juges, etc.) auquel sont confrontées les victimes peut être décourageante. Par ailleurs, plusieurs travaux désignent la prédominance de l'approche individualisée et psychologisante de traitement des violences qui laisse de côté la question des inégalités de situation et du rapport de domination au sein des couples. Cet écueil a particulièrement été prégnant dans l'utilisation de la médiation familiale et pénale pour traiter de faits de violences conjugales. Avec l'appui de la Convention d'Istanbul signée en 2014, la médiation n'a été interdite que depuis la loi de juillet 2020. La compréhension des mécanismes sociaux qui peuvent favoriser ces violences, comme les représentations stéréotypées et sexistes, ont plus de mal à être combattues, par exemple une certaine tolérance à l'égard de propos sexistes, une position « subordonnée » des femmes au sein du couple et au travail, la valorisation d'une virilité agressive.

Deux principaux enjeux pour mettre en œuvre l'égalité réelle

Garantir l'accès aux droits à toutes les catégories de femmes

Un des premiers questionnements posés par cette politique est sa capacité à agir sur toutes les femmes dans leur diversité de situation et de voir si certaines catégories de femmes sont exclues ou ont des difficultés d'accès aux droits. La plus grande vulnérabilité aux violences des femmes en situation de handicap est notamment devenue un sujet. Elles sont plus souvent victimes : 9% d'entre elles disent avoir été victimes de violences physiques et/ou sexuelles au sein de leur ménage ou en dehors, contre 5,8% de celles sans handicap ; elles sont deux fois plus nombreuses à avoir subi des violences sexuelles (4% contre 1,7%).

Autre catégorie longtemps "invisibilisée" dans la politique d'égalité, les femmes étrangères et issues de l'immigration. Or, les femmes sont majoritaires parmi les migrants. D'après l'enquête Trajectoires et origines (TeO), les femmes immigrées se différencient par des taux d'activité et d'emploi plus faibles et par une proportion plus élevée au chômage. Le taux d'emploi des immigrées de 18 à 50 ans est de 58%, 17 points au-dessous de la population native féminine et 21 points de différence pour les migrantes originaires de pays non-européens. Le taux d'actifs occupés des immigrés masculins est, lui, très proche de celui des natifs. En outre, la moitié des femmes immigrées travaillent dans le secteur des services aux personnes, en pleine expansion, mais aux conditions de travail et de salaire particulièrement défavorisées. Ces deux exemples mettent à nouveau en exergue l'importance de l'articulation des différentes politiques.

Impliquer davantage les collectivités territoriales

La mise en œuvre locale est un autre enjeu d'importance qui dépend fortement de la dynamique des partenariats locaux. La loi du 4 août 2014 pour l'égalité́ réelle entre les femmes et les hommes a réaffirmé le rôle des collectivités territoriales pour atteindre une égalité́ effective. Chaque collectivité́ et établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de plus 20 000 habitants doit présenter chaque année, en amont des discussions budgétaires, un rapport sur la situation de l'égalité entre les femmes et les hommes à l'assemblée délibérante qui vise à sensibiliser les élus, les agents, et plus largement la population. Il existe, par exemple, des collectifs d'élus engagés, des chargées de mission égalité dans les collectivités.

Depuis 2014, l'égalité est devenue une priorité transversale de la politique de la ville. Par ailleurs, certaines collectivités locales ont pu signer la Charte européenne pour l'égalité des femmes et des hommes dans la vie locale qui les invite à prendre publiquement position sur le principe de l'égalité des femmes et des hommes et à adopter des plans d'actions qui doivent être évalués. Cependant, dans les faits, le suivi est plus ou moins prévu et organisé par les collectivités, mais les actions ne sont pas véritablement évaluées. Les politiques volontaristes portées localement peinent à devenir effectives.

Depuis près d'un demi-siècle, la politique d'égalité femme-hommes a davantage œuvré sur son objectif correctif des inégalités que transformatif des rapports de genre. Assurément lutte contre les discriminations et promotion d'une culture de l'égalité sont indissociables d'autant qu'il s'agit aujourd'hui d'assurer la mise en œuvre de l'égalité réelle et non pas tant de créer de nouveaux dispositifs. Cette mise en œuvre est rendue difficile par sa dépendance à l'implication inégale des différents acteurs des autres politiques publiques qui vont conduire au mieux leurs propres dispositifs pour l'égalité conduisant à une juxtaposition davantage qu'à une articulation de politiques.