L'élection du président au suffrage universel : quel bilan ?

L'élection présidentielle de 2022 est la 11e qui se déroule au suffrage universel depuis 1965. Instaurée en 1962 dans des conditions controversées, elle a produit une présidentialisation de la vie politique qui fait figure d'exception au sein des pays de l'Union européenne.

Par  Bastien François - Professeur de science politique à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne

La crainte ancienne du suffrage universel

Pendant longtemps l'élection présidentielle au suffrage universel direct a été associée à l'expérience malheureuse de la IIe République. En 1848, pour la première fois en France, une constitution instaure l'élection d'un président de la République par le peuple (seuls les hommes sont électeurs). Est alors déclaré vainqueur le candidat ayant obtenu la majorité absolue des suffrages au premier tour, dans le cas contraire c'est l'Assemblée nationale qui reprend la main pour désigner le président. C'est le neveu de Napoléon 1er, Louis-Napoléon Bonaparte, qui emporte cette première élection présidentielle avec plus de 70% des suffrages. Il est élu pour un mandat de quatre ans non renouvelable. Dans la nuit du 2 décembre 1851, ayant échoué à modifier la Constitution, Louis-Napoléon s'empare du pouvoir par un coup d'État. Un an plus tard, il devient l'Empereur Napoléon III.

Après la chute de l'Empire, une nouvelle République est proclamée en 1871. La leçon est tirée de cette première expérience. Le président n'est plus élu au suffrage universel (pour un mandat dorénavant de sept ans) mais par la réunion de la Chambre des députés et du Sénat. La défiance envers l'élection présidentielle au suffrage universel direct perdure au moment de l'adoption de la Constitution de la IVe République en 1946. Le président est alors élu par les deux chambres parlementaires.

Le général de Gaulle, qui défend pourtant une conception du président de la République "au-dessus des partis", doté d'un rôle majeur dans la conduite du pays – assurant la continuité de la nation et l'arbitrage entre le Parlement et un gouvernement qu'il nomme –, renonce en 1946, dans son fameux discours de Bayeux du 16 juin, au suffrage universel. Pour lui, "le chef de l'État [doit être] élu par un collège qui englobe le Parlement, mais beaucoup plus large", comportant notamment les maires de France. Léon Blum, qui commente ce discours, estime pour sa part que "pour un chef de l'exécutif ainsi conçu, l'élargissement du collège électoral ne saurait suffire. Toute souveraineté émanant nécessairement du peuple, il faudra descendre jusqu'à la source de la souveraineté, c'est-à-dire remettre l'élection du chef de l'exécutif au suffrage universel".

Au moment de l'élaboration de la Constitution de la Ve République en 1958, l'élection au suffrage universel direct du président de la République est de nouveau écartée, au profit d'un collège électoral d'un peu plus de 80 000 électeurs englobant les parlementaires, les conseillers généraux, les maires et un certain nombre de conseillers municipaux. Les circonstances rendent en effet difficile l'utilisation du suffrage universel. Les forces politiques qui ont soutenu le retour au pouvoir du général de Gaulle s'y opposent. Surtout, comme l'indique Michel Debré, chargé par de Gaulle de piloter la rédaction de la nouvelle constitution, lors d'un discours devant le Conseil d'État en août 1958, la crainte du parti communiste (qui pèse alors environ 25% des suffrages) mais aussi le poids dans le corps électoral des anciennes colonies françaises (regroupées dans ce qu'on appelle à l'époque la "Communauté") parlent en défaveur de cette solution.

Le référendum controversé de 1962

Néanmoins, la situation évolue rapidement et au début des années 1960 elle est très différente. Le projet d'une "Communauté" regroupant les anciennes colonies est un échec, le parti communiste est fortement affaibli et l'érosion des soutiens partisans du général de Gaulle s'accélère à mesure que le dénouement de la guerre d'Algérie approche. En dehors du camp gaulliste, tous les partis politiques commencent à se préparer à "l'après de Gaulle".

À leurs yeux, la présence au pouvoir du général de Gaulle n'aura été qu'une parenthèse pour régler le problème algérien. L'attentat raté du Petit-Clamart en août 1962, qui vise de Gaulle et son épouse, indique la fragilité d'un régime politique dont la pérennité repose entièrement sur les épaules de son fondateur. Le général de Gaulle a alors 71 ans. "La légitimité m'a été confiée par l'Histoire" confie ce dernier à Alain Peyrefitte, "il faut désormais que la légitimité soit directement conférée par le souverain, c'est-à-dire par le peuple" (C'était de Gaulle, t. 1, 1974, p. 177).

De Gaulle décide donc de réviser la Constitution pour y inscrire le principe de l'élection du président au suffrage universel direct. Pour échapper à un véto parlementaire, il choisit de ne pas passer par l'article 89 de la Constitution qui implique un vote en termes identiques de la réforme par l'Assemblée nationale et le Sénat. Il utilise la possibilité d'organiser un référendum, prévue à l'article 11. Mais ce référendum n'est prévu que pour adopter des lois et pas pour réviser la Constitution. De l'avis de la quasi-totalité des juristes, c'est une violation de la Constitution. Consultés, le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel rendent un avis (secret) négatif (ces documents seront rendus publics et commentés lors d'une journée d'études de l'École doctorale de droit de l'université Paris 1 le 5 avril 2022, organisée par Victor-Ulysse Sultra). Le président du Sénat parle de "forfaiture".

À l'Assemblée nationale, le 5 octobre 1962, une motion de censure est votée contre le gouvernement dirigé par Georges Pompidou, qui vise en réalité le président de la République. La réaction de ce dernier est immédiate, il refuse la démission de Pompidou et décide d'une dissolution de l'Assemblée nationale. Le 28 octobre 1962, le référendum instaurant l'élection du président au suffrage universel direct est adopté à une très large majorité (62,25% des suffrages exprimés). Fin novembre, les élections législatives donnent aux gaullistes une majorité absolue au sein de la nouvelle Assemblée nationale. Le référendum comme les législatives semblent valider le coup de force gaullien.

L'élection fait-elle la prééminence ?

Les constituants de 1958 n'ont pas pensé le président de la République comme un gouvernant au quotidien mais comme un arbitre en cas de crise. Ils n'imaginent pas, au regard de l'histoire passée de la vie politique, la possibilité d'une majorité parlementaire disciplinée et cohérente soutenant un gouvernement sur la durée d'une législature. Pour assurer une certaine stabilité au pouvoir gouvernant, ils réduisent les pouvoirs du Parlement et accroissent dans la même proportion ceux du gouvernement. Selon la conception originelle de la Constitution, le président est alors une "clé de voûte", celui qui permet de maintenir l'équilibre entre deux forces antagonistes et qui, en cas de crise, est en capacité de trancher. Il n'a alors pas vocation à diriger l'action du gouvernement et à en définir le programme.

Dans le contexte très tendu de la guerre d'Algérie (qui va durer encore quatre ans), mais aussi de la "modernisation" économique et administrative de la France (qui est depuis 1957 membre de la Communauté européenne), le général de Gaulle ne se contente cependant pas de ce rôle d'arbitre. Face à une majorité parlementaire hétéroclite et indisciplinée élue sur son nom à l'Assemblée nationale en novembre 1958, mais face aussi à un gouvernement où sont représentés les grands dirigeants de la IVe République rétifs à la discipline et à la solidarité gouvernementale que cherche à imposer le Premier ministre Debré, de Gaulle doit jouer en permanence de son autorité.

Il devient alors, dès les premiers mois de la Ve République, le véritable chef du pouvoir gouvernant. Contrairement à la lettre de la Constitution, qui donne ce rôle au gouvernement dirigé par le Premier ministre, c'est lui qui "détermine […] la politique de la nation". Alors même qu'il était inconcevable, sous les régimes précédents, que les principales initiatives gouvernementales ne soient pas annoncées depuis la tribune de l'Assemblée nationale par le chef du gouvernement, désormais la politique de la France est présentée directement à la télévision par le président de la République. Ceci dans le cadre soit d'allocutions spéciales soit de transmissions télévisées de conférences de presse durant lesquelles le Président siège en majesté, entouré des membres de son gouvernement. Avant même d'être élu au suffrage universel direct, le président de la République est le personnage dominant de la vie politique.

Dès lors, comme l'a très justement noté le constitutionnaliste Guy Carcassonne, "ce n'est pas le mode d'élection qui fait la puissance présidentielle, mais il apparaît au contraire que c'est bien la puissance présidentielle qui fait le mode d'élection". L'élection au suffrage universel, décidée en 1962 et mise en œuvre pour la première fois en 1965, est venue en quelque sorte ratifier une pratique du rôle présidentiel qui n'avait pas été envisagée en 1958.

La prééminence présentielle sous la Ve République, qui se pérennise et s'accroît dans la pratique après le départ du général de Gaulle en 1969, doit en réalité à la combinaison de multiples facteurs :

  • l'élection du président au suffrage universel bien sûr, qui vient légitimer le rôle de gouvernant du chef de l'État mais fait aussi du programme sur lequel il a été élu la "charte du gouvernement" (comme le dira François Mitterrand en 1981) ;
  • l'élection des députés au scrutin majoritaire, qui favorise la bipolarisation des forces politiques à partir de la fin des années 1960, permettant un "fait majoritaire" à l'Assemblée nationale qui profite la plupart du temps (sauf pendant les périodes de cohabitation) au chef de l'État ;
  • la dissolution de l'Assemblée nationale qui permet au président de trancher des crises politiques (en 1962 et 1968) ou de produire une majorité parlementaire le soutenant (en 1981 et 1988) ;
  • mais aussi la stratégie de toutes les forces politiques, qui à partir des années 1970 vont s'organiser et se rassembler pour conquérir le trophée présidentiel, validant ainsi la lecture présidentialiste des institutions. L'élection de François Mitterrand en 1981 entérine définitivement cette conception de la Ve République.

La Ve République va connaître trois cohabitations (1986-1988, 1993-1993, 1997-2002). Mais cette situation dans laquelle, à la suite d'élections législatives, la majorité à l'Assemblée nationale n'est pas du même bord politique que le président de la République, n'affecte pas durablement la prééminence présidentielle.

La présidentialisation de la vie politique

L'élection au suffrage universel ne fait pas à elle seule la prééminence présidentielle, mais elle affecte profondément la vie politique. La conquête du poste présidentiel en devient l'enjeu central. Devenir un "présidentiable" est dorénavant l'horizon des ambitions politiques. Les partis politiques, jusqu'alors organisés autour de leur groupe parlementaire, se transforment en machines de promotion d'un candidat à l'élection présidentielle. La campagne présidentielle devient le moment où s'élabore un programme de gouvernement. La vie politique se "nationalise" autour de ce rendez-vous septennal puis, à partir de 2007, quinquennal. Les médias favorisent une personnification des clivages politiques. Les sondages pré-présidentielles deviennent la mesure principale des rapports de force politiques. L'instauration du quinquennat présidentiel (en 2000) et l'inversion du calendrier électoral (en 2001), qui place les élections législatives à la suite immédiate de l'élection présidentielle et entraîne une dépendance des candidats aux législatives au résultat de la présidentielle, accélèrent encore cette présidentialisation de la vie politique.

Une telle présidentialisation est depuis longtemps contestée, principalement à gauche. Si le caractère démocratique de l'élection présidentielle n'est généralement pas contesté, c'est le bouleversement qu'elle a opéré sur le système institutionnel qui est critiqué. Pensée pour réduire le rôle d'un Parlement jugé structurellement instable et indiscipliné, et renforcer symétriquement le gouvernement, avec un garde-fou présidentiel en cas de crise, la Ve République abrite en effet aujourd'hui un jeu politique très déséquilibré : un président de la République doté d'une légitimité électorale suprême, contrôlant l'ensemble du pouvoir gouvernant, s'appuyant sur une majorité parlementaire à sa dévotion, sans contre-pouvoirs à la mesure de sa puissance. C'est le constat qu'avait fait par exemple Nicolas Sarkozy lors de la campagne présidentielle de 2007 et qui a conduit à un renforcement (limité) du Parlement lors de la révision constitutionnelle de 2008.

Il paraît difficile de revenir aujourd'hui sur le principe de l'élection du président au suffrage universel. En dépit d'une hausse constante du taux d'abstention, cette élection est celle qui mobilise le plus les Français. Sa suppression aurait bien sûr des effets sur le système politique, et on peut imaginer que dans cette hypothèse c'est le rôle du Premier ministre qui serait fortement revalorisé. Mais il n'est pas certain que la Ve République en serait plus équilibrée, car son architecture institutionnelle favorise fortement, quoi qu'il en soit, le pouvoir gouvernant en limitant la capacité de contrôle et l'initiative législative des parlementaires.

Il convient alors de se demander si le mode d'élection du président est responsable des maux supposés de la Ve République. L'analyse politique comparée montre que même si le président français, au regard de ses homologues européens, cumule parfois un peu plus de pouvoirs, la présidentialisation du système politique français fait en réalité figure d'exception.

L'exception française

Pour les Français, il paraît "normal" que le président gouverne puisqu'il est élu au suffrage universel. En fait cela n'a rien d'évident… Dans tous les autres pays européens qui ont un président de la République élu au suffrage universel direct, la question ne se pose pas dans ces termes : c'est le Premier ministre qui gouverne.

Presque la moitié (13 sur 27) des pays de l'Union européenne sont dotés d'un président élu au suffrage universel direct sans que cela conduise pour autant à une pratique "présidentialiste" du pouvoir gouvernant, y compris dans les pays où le président dispose d'importants pouvoirs gouvernants. Certes, dans certains cas l'élection présidentielle a été "neutralisée" par les partis politiques (cas du Portugal), dans d'autres il a fallu une réforme constitutionnelle pour limiter l'emprise gouvernante du président de la République (cas de la Finlande), dans d'autres encore, comme en Pologne ou en Roumanie, des tensions endémiques existent entre le président de la République et le Premier ministre. Mais même lorsque le président de la République pèse fortement sur la vie politique ou joue un rôle particulier en matière de politique étrangère, aucun des homologues européens du président français ne joue un rôle comparable, aucun ne définit comme en France le programme du gouvernement au quotidien.

La spécificité française n'est donc pas l'élection du président de la République, mais le fait qu'il soit en position de détenir une part importante du pouvoir gouvernant, avec des moyens d'action très larges. C'est moins le produit d'une architecture institutionnelle et/ou des modalités de son élection que celui d'une histoire politique singulière marquée par la pratique du pouvoir du fondateur de la Ve République, le général de Gaulle.