L'IGPN et son devenir

Qui contrôle les contrôleurs, qui surveille les gardiens ? Ces questions fondamentales pour chaque démocratie sont d'autant plus importantes quand il s'agit des forces de l'ordre. En France, l'Inspection générale de la police nationale (IGPN) est chargée de mener les enquêtes internes à la police nationale. Elle fait l’objet de vives critiques.

Par  Mathieu Zagrodzki - Chercheur en sciences politiques associé au Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales (Cesdip)

Si ses racines remontent à la fin du XIXe siècle, avec le décret du 20 décembre 1884 qui la crée et institue ainsi un contrôle des commissariats par des "commissaires spéciaux", l'Inspection générale de la police nationale (IGPN) sous sa forme actuelle n'existe que depuis 2013. C'est le décret n° 2013-784 du 28 août 2013 qui fusionne l'IGPN avec l'Inspection générale des services, en charge des enquêtes internes dans le ressort de la préfecture de police de Paris (soit Paris et les trois départements de la petite couronne, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne). Jusqu'ici, l'IGPN était compétente sur tout le territoire français, excepté le ressort territorial de cette préfecture. Selon le rapport annuel d'activité 2020 de l'IGPN, ses 272 agents sont à 74,2% des policiers et n'exercent pas uniquement des fonctions d'enquête disciplinaire, puisque l'inspection a également des missions d'audit, d'évaluation et de conseil auprès des services de police.

Une institution critiquée pour son manque d'indépendance

C'est la fonction d'investigation des infractions commises par les policiers qui suscite les débats. Ceux-ci ont été fortement alimentés par un certain nombre d'affaires médiatisées au cours des dernières années : Théo Luhaka, Cédric Chouviat, Michel Zecler ou encore le maintien de l'ordre au cours des manifestations des gilets jaunes. Une fois de plus, une question se pose, question qui a commencé à poindre dans le monde anglo-saxon il y a une cinquantaine d'années sous le coup de scandales de corruption et de violence : who guards the guardians? (qui surveille les gardiens ?). Cette interrogation au sujet du contrôle des agents de la force publique et de la transparence de cette activité repose sur trois critiques dans le cas français : critique sur la diligence des enquêtes, critique sur le statut des enquêteurs, critique sur le positionnement institutionnel de l'IGPN.

Sur le premier point d'abord, il a souvent été relevé pendant le mouvement des gilets jaunes que nombre de manifestants étaient jugés en comparution immédiate tandis que les enquêtes de l'IGPN à l'encontre d'agents accusés d'usage excessif de la force prenaient des mois. Si cette lenteur peut s'expliquer en partie par la relative faiblesse des effectifs de l'inspection (un peu moins de 300 agents, qui ne sont pas tous affectés à des missions d'investigation, pour 1 101 enquêtes judiciaires et 173 enquêtes pré-disciplinaires en 2020, d'après le rapport annuel de l'IGPN pour cette même année), elle a aussi pour cause la relative complexité d'affaires où il s'agit, dans le cas des manifestations, d'identifier le ou les policiers auteurs de l'action contestée, puis de leur imputer une faute (l'usage de la force était-il réellement disproportionné au regard de la situation ?).

Concernant le second point, celui du statut des enquêteurs, le principal reproche émis par un certain nombre de spécialistes et d'associations (voir par exemple la tribune de Sebastian Roché sur le site du Monde, "Affirmer que la "police des polices" est indépendante est faux", 27 juin 2019, ou le rapport de l'Action des chrétiens pour l'abolition de la torture, "L'ordre et la force. Enquête sur l'usage de la force par les représentants de la loi en France", 2016) est que ce sont des policiers qui enquêtent sur d'autres policiers, avec tous les risques de collusion, ou du moins de connivence, que cela peut impliquer. S'il n'est pas illogique que des fonctionnaires de police fassent partie des services d'enquêtes internes, du fait de leur connaissance des arcanes de l'institution et des pratiques de leurs collègues, d'autres pays ont fait le choix d'équipes mixtes.

Enfin, les critiques portant sur le positionnement institutionnel de l'IGPN soulignent le problème d'indépendance pour l'organisation que pose son rattachement au directeur général de la police nationale, et ce faisant au ministère de l'intérieur. L'institution est ainsi pleinement intégrée à la hiérarchie administrative policière. Là encore, des exemples d'institutions indépendantes existent.

Quelles leçons tirer des exemples étrangers ?

Des exemples étrangers permettent en effet d'envisager les pistes d'évolutions possibles. La question des effectifs et des moyens n'appelle pas de développement particulier, mais on peut observer ce qui se fait ailleurs. Le cas anglo-gallois est l'illustration d'un organisme indépendant du pouvoir politique et de la hiérarchie policière, en l'occurrence l'Independent Office for Police Conduct (IOPC), fort de ses 1 000 agents et d'une limitation du nombre de policiers en son sein (site de l'IOPC). Si les 43 polices régionales que comptent l'Angleterre et le Pays-de-Galles disposent de leurs propres services d'enquêtes internes, l'IOPC a une fonction de supervision du système, puisque son rôle est de s'assurer que les plaintes contre la police sont gérées efficacement. Il peut aussi enquêter sur les plaintes et les allégations les plus graves (violences illégitimes ou corruption grave, commission d'une infraction pénale, blessures graves ou décès à la suite d'une intervention policière), tout en étant une instance d'appel pour les personnes insatisfaites de la façon dont leur plainte a été traitée par les instances disciplinaires locales.

On peut citer également le Québec, qui a institué en 2013 un Bureau des enquêtes indépendantes (BEI). Son statut est intermédiaire entre celui de l'IOPC et de l'IGPN. Bien que relevant administrativement du ministre de la sécurité publique, le BEI est un organisme totalement distinct des autres services de police, dirigé soit par un juge à la retraite, soit par un avocat au Barreau du Québec en activité depuis au moins quinze ans. Cette personne, à l'instar de son homologue anglo-gallois, ne peut avoir appartenu à un service de police. Le BEI, compétent sur tout le territoire québécois, mène une enquête dans tous les cas où, lors d'une intervention policière ou durant sa détention par un corps de police, une personne autre qu'un policier en service décède ou subit une blessure grave éventuellement causée par une arme à feu utilisée par un policier.

Vers une instance parlementaire de contrôle des forces de l'ordre ?

Si l'on peut bien entendu objecter que les deux exemples cités proviennent de pays aux traditions politiques, administratives et policières différentes des nôtres, il n'en demeure pas moins qu'ils démontrent la possibilité d'instaurer une distance entre la police et les instances chargées de la contrôler, avec les bénéfices que cela peut comporter en termes de légitimité de ces dernières. L'une des solutions possibles serait de donner plus de pouvoirs et de moyens au Défenseur des droits.

Ce n'est a priori pas la solution envisagée, puisque le président de la République Emmanuel Macron a annoncé la création d'un organe de contrôle parlementaire des forces de l'ordre, aux contours encore indéfinis, lors d'un discours à l'école de police de Roubaix, le 14 septembre 2021. Des évolutions notables ont été enregistrées ces dernières années dans le domaine de la transparence des données et de l'accessibilité de l'IGPN aux usagers ? avec la publication du nombre de personnes blessées ou tuées par la police et la mise en place d'une plateforme de signalement en ligne, mais les événements cités plus haut ont créé de fortes attentes. La réponse devra être ambitieuse pour ne pas décevoir ces dernières.

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