Système pénitentiaire français : s'inspirer d'expériences étrangères

Surpopulation carcérale persistante, faiblesse du budget quotidien par détenu, structures centralisées freinant l'expérimentation : voici quelques-unes des difficultés auxquelles est confronté le système pénitentiaire français. L'observation d'expériences étrangères permet d'identifier des leviers d'action potentiels.

Par  Joana Falxa

Le système pénitentiaire français, bien que présentant des réalités locales hétérogènes, connaît d'importantes difficultés, liées en grande partie à une surpopulation persistante et au mauvais état de certaines infrastructures. D'autres pays, confrontés à des contraintes similaires, ont mis en œuvre des politiques ayant pour but de résorber ces difficultés tout en permettant à l'administration pénitentiaire de mieux remplir ses missions. Les démarches entreprises en ce sens en France tardent toutefois à porter leurs fruits.

Le système pénitentiaire français, au carrefour de maux multiples

Faire le parallèle entre le système pénitentiaire français et ceux de pays européens aux caractéristiques socio-économico-démographiques et juridiques comparables permet de mettre en évidence certains maux qui, s'ils existent ailleurs aussi, sont particulièrement marqués en France.

Données statistiques comparées : la France souvent mal classée

Les données les plus récentes concernant les systèmes pénitentiaires européens peuvent laisser penser que, dans la plupart des domaines, la France ne se distingue pas particulièrement. Si le nombre de personnes détenues est élevé en France (71 678 au 1er juin 2022), il faut le rapporter à l'ensemble de la population du pays pour mesurer le taux d'incarcération. Or celui-ci (105), bien qu'il se situe au-dessus de la moyenne européenne (101,8), demeure largement inférieur à celui de l'Espagne (116) ou du Royaume-Uni (133). De la même manière, s'agissant du pourcentage de personnes détenues en attente de jugement définitif, l'administration pénitentiaire française en accueille 26,6%, ce qui la situe dans la moyenne haute européenne, sans toutefois égaler les taux les plus élevés tels que celui de l'Italie (29,3%) ou de la Belgique (38,4%). Il en va de même de la durée moyenne de détention (11,1 mois pour la France), également supérieure à la moyenne européenne (8,9 mois), mais qui se situe loin derrière les durées de détention moyennes en Espagne (22 mois) et en Italie (19 mois).

Sur la question sensible de la densité carcérale néanmoins (à savoir le nombre de personnes détenues rapporté au nombre de places opérationnelles), le système pénitentiaire français fait pâle figure aux côtés de ses homologues européens, pourtant eux aussi touchés par le phénomène de surpopulation. En effet, la densité carcérale atteint en France 118% (à savoir 118 détenus pour 100 places opérationnelles) au 1er juin 2022, allant jusqu'à une densité de 140% dans les maisons d'arrêt et quartiers maison d'arrêt (recevant les détenus provisoires et les condamnés à des courtes peines). La moyenne européenne se situe aux alentours de 86%. Les densités carcérales de l'Italie et de la Belgique, pour lesquelles la lutte contre la surpopulation pénitentiaire est aussi un enjeu essentiel, se situent quant à elles aux alentours de 107%.

En définitive, bien qu'elle ne soit que rarement dernière, la France se place toujours parmi les États les moins bien situés en matière pénitentiaire, et elle ne compense par aucune donnée en dessous de la moyenne, là où tous les autres pays ont au moins un résultat permettant d'atténuer l'impact négatif des autres facteurs.

L'observation de l'évolution des données relatives à la population pénitentiaire au cours des vingt dernières années permet en outre de relever que si la tendance générale est à la baisse du nombre de personnes incarcérées en Europe, la France, après une accalmie liée à la période de confinement en 2020 (comme dans la plupart des pays d'Europe), ne parvient pas à endiguer l'afflux de personnes en détention.

Ainsi, en Espagne ou au Royaume-Uni (Angleterre et Pays de Galles), la population pénitentiaire est en baisse constante, après avoir connu un pic en 2010. En Allemagne, la décrue a commencé dès 2006, et elle perdure jusqu'à ce jour (-22% sur la période). En France en revanche, après une rapide et importante diminution du nombre de personnes détenues lors du confinement du mois de mars 2020, la population carcérale a augmenté de plus de 7% en un an, entre juin 2021 et juin 2022, pour dépasser les records de nombre de détenus atteints début 2020 (plus de 70 000 personnes détenues).

Budget pénitentiaire : la France a du retard

S'agissant du budget, l'élément de comparaison le plus clair est celui du coût d'une journée de détention par détenu. L'analyse du Conseil de l'Europe (SPACE I, "Prison populations", PC-CP (2014) 11) se fonde sur l'année 2020, qui n'est pas la plus représentative du fait de l'effet de la crise sanitaire sur le milieu pénitentiaire. Elle présente néanmoins un intérêt car elle met en lumière l'un des facteurs explicatifs des difficultés que rencontre le système pénitentiaire français : la France consacre 135,37 d'euros par jour de détention et par détenu, ce qui la place en dernière position sur cet aspect, juste derrière l'Italie (135,51 d'euros), la Belgique (142,41 d'euros) et le Royaume-Uni (147,06 d'euros), légèrement devancés par l'Allemagne (157,72 d'euros), mais largement distancés par l'Espagne (234,50 d'euros) et la Norvège (330,60 d'euros).

Les budgets 2021 et 2022 de la justice en France ont cependant fortement augmenté, en particulier dans le domaine de l'immobilier pénitentiaire (636 millions d'euros prévus, notamment pour la construction de 15 000 places supplémentaires), ainsi que dans une moindre mesure dans le domaine de l'insertion et de la probation (82 millions d'euros), ainsi que de l'informatisation et de l'amélioration des conditions de détention (100 000 millions d'euros).
Or, bien que l'indéniable effort budgétaire soit à relever, la question de l'orientation des moyens est centrale dans les politiques pénitentiaires.

Si la France n'est pas tout à fait "au ban des nations" en matière pénitentiaire, elle a néanmoins beaucoup de lacunes à combler, que ce soit en matière de conditions matérielles de détention comme en matière de réinsertion. Les expériences étrangères pourraient d'ailleurs servir de source d'inspiration pour tenter de dépasser les difficultés de longue date que connaît le système pénitentiaire français.

Des expériences étrangères inspirantes

L'observation d'expériences étrangères permet de faire apparaître trois leviers d'action possibles en vue de l'amélioration des systèmes pénitentiaires : un levier systémique, un levier structurel, et un levier organisationnel.

Le levier systémique : la politique pénale

Le premier levier d'action envisageable est celui de la politique pénale. En effet, le système pénitentiaire, situé en fin de chaîne pénale, est celui qui absorbe toutes les décisions prises en amont, que ce soit par les autorités qui adoptent les lois répressives (le parlement) ou par l'autorité judiciaire (le juge). Il est donc logique que toute action sur la politique pénale ait un effet, dans un sens comme dans l'autre, sur le système pénitentiaire.

Du côté du législateur, la marge de manœuvre est importante puisqu'il dispose de toute latitude par exemple pour restreindre les possibilités de placement en détention provisoire, en limitant strictement les motifs permettant d'y recourir, comme c'est le cas en Allemagne. De même, il serait possible d'envisager que le législateur ne prévoie tout simplement pas de peine d'emprisonnement pour certains délits de faible gravité : les juges n'auraient alors d'autre choix que de piocher parmi le large éventail de peines existant. Aux Pays-Bas, les délits mineurs sont ainsi uniquement sanctionnés d'une peine d'amende ou de travail d'intérêt général. Le même principe peut d'ailleurs s'appliquer aux aménagements de peine, en prévoyant leur automaticité comme c'est le cas avec la libération sous contrainte en France, dès lors que le profil et le comportement du condamné ne s'y opposent pas.

Sans aller jusqu'à la contrainte par la norme, le législateur dispose aussi de la possibilité de prévoir des mécanismes incitatifs ou dissuasifs dans la loi, par exemple en obligeant le juge à motiver spécialement toutes les décisions entraînant une privation de liberté, pour le pousser à opter pour des mesures ou peines non privatives de liberté, plus simples à motiver. Ces incitations à faire de la privation de liberté une mesure de dernier recours, qui existent de longue date dans certaines législations étrangères (Allemagne, Pays-Bas notamment) se sont également développées en France, en particulier depuis une dizaine d'années, avec des résultats pourtant plus que mitigés.

En effet, il ne suffit pas que le législateur adopte des mesures et des dispositifs visant à restreindre le recours à la privation de liberté : encore faut-il que les juges s'en saisissent pleinement.
Or, du côté des juges, les modifications des pratiques passent nécessairement par une évolution de la culture judiciaire. Les incitations législatives qui ne feraient pas l'objet d'un consensus et qui ne seraient pas en prise directe avec les préoccupations des magistrats répressifs et des juges d'application des peines n'ont que peu d'espoir de prospérer. Le rôle du ministère public n'est pas non plus à négliger : il peut créer un effet d'entraînement en ce saisissant davantage des peines autres que la privation de liberté dans ses réquisitions. La démarche suppose donc une véritable appropriation par l'ensemble de la chaîne pénale (à travers la formation notamment) des peines et mesures exécutées en milieu ouvert et l'abandon de la privation de liberté comme – seule – peine de référence.

C'est ainsi qu'au-delà des cas de contrainte législative, les juridictions allemandes et espagnoles ont développé des jurisprudences privilégiant les peines d'amende pour de nombreuses catégories d'infractions, là où le juge français prononcera plutôt des peines d'emprisonnement. De même, la justice norvégienne réserve la privation de liberté aux seules infractions les plus graves, préférant développer les peines en milieu ouvert pour la grande majorité des auteurs d'infractions. Aux Pays-Bas également, le travail d'intérêt général (TIG) est une peine très souvent prononcée (8 peines de TIG pour dix peines d'emprisonnement), là où en France la proportion est d'un TIG pour dix peines d'emprisonnement.

Le levier structurel : la politique pénitentiaire

Le second levier est intrinsèquement lié aux ressources matérielles et humaines dont dispose l'administration pénitentiaire. De nombreux aspects se recoupent ici : les orientations budgétaires, les choix architecturaux, la gouvernance de l'administration, la répartition des compétences aux différents niveaux de la hiérarchie administrative, les politiques d'affectations, etc.

Chaque système pénitentiaire privilégiera certains aspects plutôt que d'autres, et c'est bien ce qui détermine, en règle générale, l'orientation du projet pénitentiaire d'un État et l'atteinte des objectifs fixés.

Pour ne prendre que deux exemples, envisageons d'abord la question de la taille des établissements : certains États – et on pense en particulier aux pays scandinaves – ont privilégié le développement d'établissements de petite taille, avec un taux d'encadrement important visant à mettre en place des techniques dites de sécurité dynamique, s'appuyant sur la qualité des relations entre détenus et personnel de surveillance. Cette politique porte vraisemblablement ses fruits, car la Norvège affiche par exemple une baisse conséquente du taux de récidive depuis la mise en place de ces structures à échelle humaine.

La question de la gouvernance de l'administration pénitentiaire, ensuite, est un élément qui pèse dans la mise en œuvre de la politique pénitentiaire et le développement d'initiatives locales. L'unité et la hiérarchisation de l'administration pénitentiaire sont un élément important de l'identité de ces administrations, mais elle ne doit pas brider le sens de l'initiative à divers échelons et la possibilité de mettre en place des politiques d'établissement adaptées aux réalités locales et à la population concernée, avec des moyens suffisants. Il ne s'agit pas uniquement d'autoriser des expérimentations, mais bien de permettre le développement et la pérennisation éventuelle de bonnes pratiques, ainsi que leur diffusion lorsque cela s'avère pertinent. Là encore, les pays reconnaissant une marge de manœuvre raisonnable aux autorités locales, tels que les Pays-Bas ou l'Allemagne, observent des améliorations notables en termes de conditions de détention comme de taux de récidive.

Le levier organisationnel : la gestion pénitentiaire

Enfin, c'est au niveau le plus proche du terrain que se jouent également l'amélioration du système pénitentiaire et la réalisation des missions du service public pénitentiaire. Il s'agit de mettre en œuvre, dans la gestion quotidienne des établissements, tous les dispositifs permettant d'assurer un meilleur climat en détention. Cela peut prendre des formes très variées, et on en trouve des exemples dans divers systèmes pénitentiaires, allant de la mise en place de lieux d'accueil pour les familles des détenus à l'instauration d'organe de réception des plaintes et réclamations, à l'organisation régulière et en nombre suffisant d'activités avec le soutien d'intervenants extérieurs, ou encore à l'automatisation de l'octroi de permissions de sortie dès lors que certaines conditions sont remplies par la personne détenue.

Dans cet esprit de gestion apaisée, en Espagne ont vu le jour les modules "Respeto", au sein desquels les règles de vies sont similaires à celles que l'on peut rencontrer dans les établissements de type "ouvert" du nord de l'Europe : les détenus disposent de leur clé et peuvent se mouvoir dans leurs quartiers au cours de la journée, mais ils sont tenus à diverses obligations, comme se rendre à un certain nombre d'activités dans la semaine et participer à l'entretien et à la gestion du quotidien au sein du module. Cette expérience a fait florès puisqu'elle s'est exportée en France, où se développent depuis quelques années des modules de respect, directement inspirés du modèle espagnol. Ces modules, dont les éléments structurants devraient servir de référence à la gestion ordinaire des établissements si l'on se réfère aux règles pénitentiaires européennes et à ce que certains auteurs (voir A. Liebling) considèrent comme un standard de "performance morale" des établissements pénitentiaires, sont toutefois encore très peu nombreux.

On le voit, le système pénitentiaire français n'est pas imperméable aux expériences étrangères et il essaye de s'approprier certains dispositifs. Pourtant, la greffe ne prend pas toujours.

Une appropriation complexe et difficile

On trouve en France des mécanismes relevant des leviers évoqués précédemment, mais les freins à leur succès sont nombreux.

Ainsi, la culture judiciaire, d'une part, marquée par un attachement apparent aux peines privatives de liberté, et la surcharge du système judiciaire, d'autre part, entraînent un contournement des incitations législatives à ne pas recourir à la privation de liberté, en particulier pour des courtes durées : cela se traduit de facto par l'allongement de la durée des peines prononcées, en partie pour éviter leur aménagement immédiat. Les lois, à défaut d'adhésion de celles et ceux qui doivent les appliquer, produisent ainsi l'effet inverse de celui recherché.

S'agissant ensuite du développement de structures de détention de taille réduite, des propositions existent en ce sens en France (ainsi le projet Rescaled, porté par la Fédération des associations Réflexion-Action, Prison et Justice, FARAPEJ), mais les obstacles à leur mise en œuvre, d'ordre économique comme démographique, sont nombreux. Ces propositions semblent en tout état de cause difficilement compatibles avec les objectifs actuels de construction de places en grand nombre et avec le recours massif à la peine privative de liberté par les juridictions de jugement.
Par ailleurs, la question de la gouvernance de l'administration pénitentiaire présente, en France, des défis spécifiques en raison de la structure fortement centralisée de l'État et de l'administration française, par comparaison à d'autres structures étatiques dans lesquelles les régions ou États fédérés disposent de larges compétences en matière pénitentiaire (ainsi les Länder allemands, les communautés autonomes catalane et basque en Espagne, ou encore les différents systèmes pénitentiaires coexistant au sein du Royaume-Uni). Bien que les directions interrégionales des services pénitentiaires disposent en France de compétences raisonnablement développées, l'emprise de l'administration centrale reste prégnante et l'autonomie locale relativement réduite, ce qui peut constituer un frein à l'initiative locale et au développement de solutions adaptées au plus près des réalités du terrain.

Enfin, lorsque des dispositifs étrangers sont adoptés par l'administration pénitentiaire française et que leurs bienfaits sont avérés dans la pratique, certaines études révèlent que l'appropriation de ces dispositifs demeure parfois superficielle, en raison d'une mise en œuvre lacunaire ou incomplète. L'exemple des modules de respect est à ce titre assez parlant. La responsabilisation des personnes détenues, le développement de leur autonomie et la reprise en main de leur métier par les personnels de surveillance sont perçus et mis en avant comme de véritables marques du succès de ces modules. L'insuffisance du cadre de la démarche peut cependant entraîner une perte de sens du dispositif lorsque les activités et les emplois proposés, qui reposent en grande partie sur des animations et ateliers conduits par des bénévoles ou par des intervenants du secteur associatif, ne permettent pas (en nombre et en qualité) de remplir l'emploi du temps des personnes placées dans ces modules, qui ne remplissent dès lors plus leur partie du contrat sans qu'elles ne puissent en être tenues pour responsables.

Aussi la question des moyens alloués à la réalisation des objectifs de tous ces dispositifs ne peut-elle être éludée : il est ici question de mécanismes nécessitant un investissement important dans le développement des activités proposées et dans le suivi des personnes détenues, afin d'améliorer non seulement les conditions mais aussi le climat général en détention, et d'accompagner au mieux les personnes détenues dans l'exécution de leur peine.

Références bibliographiques

  • World Prison Brief, Institute for Crime & Justice Policy Research.
  • Conseil de l'Europe, SPACE I, "Prison populations", PC-CP (2014) 11, 2021.
  • European Prison Observatory, "Prisons in Europe. 2019 report on European prisons and penitentiary systems", 2019.
  • Philippe Arnaud, La fabrique des jugements, La Découverte, 2022.
  • Christophe Faget, Jacques Faget, "Les modules de respect, un nouvel ordre carcéral?", DAP, Association Gerico, 2018.
  • A. Liebling, "Règles, droit et valeurs : explorer la qualité morale des prisons", AJ Pénal, 2015, p. 579 à 583.