Politiques locales de l'habitat : quels sont les leviers des maires pour réguler les logements existants ?

La crise du logement en France est aujourd'hui multifactorielle et protéiforme : 

• hausse spectaculaire des prix du logement privé (doublement voire triplement des prix à l'accession à la propriété ces 20 dernières années et augmentation des loyers dans les grandes villes) ;
• fortes tensions sur le parc social (près de 3 millions de demandeurs en attente en 2026 et baisse de la construction neuve à un niveau historiquement bas) ;
• augmentation du "sans-domicilisme" (près de 350 000 personnes concernées en 2025).

Au point que, sans surprise, la question du logement apparaît comme l'une des "préoccupations majeures" des Françaises et des Français à l'aube des élections municipales, même si ces préoccupations sont là aussi multiples, voire potentiellement contradictoires. Les demandes relatives au logement se trouvent également en bonne position parmi les doléances que les élus reçoivent quotidiennement de leurs administrés, qu'il s'agisse d'obtenir un permis de construire, une aide pour la rénovation énergétique, un logement social ou un hébergement d'urgence.

Par la suite, je reviendrai d'abord sur la dimension a priori paradoxale de cette forte attente vis-à-vis des maires, alors que le domaine du logement dépend d'une multitude d'acteurs publics et privés. Je montrerai ensuite que les principales compétence du "bloc communal" (commune et intercommunalité) portent finalement plus sur la régulation de l'offre existante et du marché locatif privé, que sur la production neuve. Ce dernier sujet est l'objet d'un autre article à venir. 

Si le logement est au cœur des interpellations citoyennes locales et a semblé, à ce titre, trouver progressivement sa place dans la campagne électorale en cours pour les municipales, cette mise à l'agenda et cette centralité du maire ne vont pas de soi tant les processus à l'œuvre dépendent – ici peut-être plus encore que pour d'autres champs de compétence – de multiples facteurs, acteurs et échelons institutionnels. Un sondage récent, réalisé auprès des maires sortants par l'Institut des hautes études pour l'action dans le logement (IDHEAL), souligne ainsi que 65% des 1028 maires interrogés jugent l'enjeu du logement "important" ou "très important", mais que 62% considèrent dans le même temps leur capacité d'action "faible ou nulle" en la matière.

On pourrait y voir un premier paradoxe, tant les compétences déléguées ou attribuées par l'État aux collectivités territoriales (et en particulier aux EPCI) n'ont cessé de croître ces deux dernières décennies. Le paradoxe se résout si l'on s'arrête, d'abord, sur tout ce qui continue de dépendre de l'État central, qui tient moins à la programmation et à la mise en œuvre qu'à la fixation du cadre général (réglementation et grands objectifs de politiques publiques) et à l'allocation des moyens nécessaires à la réalisation des objectifs locaux (volume de subventions pour le logement social, fiscalité et défiscalisations pour l'investissement immobilier, etc.).

En outre, le "logement marchandise", qui représente autour de 85% des résidences en France si l'on exclut les 5,4 millions de logements locatifs sociaux, reste très fortement soumis aux logiques de marché (immobilier mais également foncier ou de la construction) et aux stratégies d'investissement des propriétaires (stratégies de défiscalisation, espérances de plus-values lors de la revente…) et des groupes immobiliers privés. Ce qui peut alimenter le sentiment d'impuissance des élus locaux, même si ce dernier – effet du cadrage prédominant sur la production neuve ? – néglige certains outils disponibles pour gouverner le marché.

Le second paradoxe, c'est de voir la plupart de la réflexion et des propositions d'action se concentrer sur l'augmentation de l'offre existante (et le rôle du bloc communal), alors même que cette production nouvelle ne représentera, même dans un scénario favorable, qu'une part infime (autour de 1% chaque année) du stock total de logements (un peu plus de 38 millions de résidence au total), dépendra de multiples variables extérieures ou contingentes et ne pourra donc, à court ou moyen terme, inverser les paramètres structurels de la crise actuelle. Cette focalisation sur la production neuve est d'autant plus paradoxale que la législation octroie un nombre d'outils relativement nombreux aux acteurs locaux pour agir sur le parc existant, notamment privé. 

Si les compétences des communes, puis des intercommunalités à partir du début des années 2000, sont relativement nombreuses en matière d'habitat, elles sont aussi presque toujours partagées, avec l'État local (préfet) ou les administrations centrales (ministère du logement) notamment. Plus fondamentalement, en France, c'est l'État souverain qui attribue et délimite le champ d'intervention des pouvoirs locaux et détient toute compétence législative pour ce faire, à la différence d'États fédéraux voisins où les initiatives et expérimentations locales sont dès lors plus autonomes et variées.

Historiquement, le premier grand volet partiellement délégué aux communes en matière de logement, dans un contexte libéral alors peu porté à l'intervention publique, concerne la lutte contre l'insalubrité. La première loi sur les logements insalubres est adoptée le 13 avril 1850 par l'Assemblée nationale. Elle attribue aux maires un ensemble de compétences, sous le contrôle étroit du préfet qui deviendra vite exclusif après le coup d'État de Louis Napoléon Bonaparte le 2 décembre 1851. Il faut ensuite attendre la loi du 15 février 1902 pour que les pouvoirs du maire en matière d'hygiène publique et de contrôle de la salubrité des logements privés soient restaurés, et conservés jusqu'à aujourd'hui. Ils sont même renforcés récemment par l'ordonnance du 16 septembre 2020 (et décrets d'application), qui instaure une nouvelle police administrative spéciale, mais aussi par la loi du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé.

Il appartient ainsi aux maires de veiller aux règles en matière d'aération, de propreté, de chauffage, de surface disponible, de locaux sanitaires. Le non-respect de la réglementation en la matière (9m2 minimum pour un local habité, température pouvant être portée à 18 degrés minimum, etc.) peut donner lieu à un procès-verbal d'infraction et tout constat d'une habitation présentant un danger à un arrêté de péril aboutissant à évacuer l'immeuble. La responsabilité pénale du maire peut d'ailleurs être engagée s'il n'utilise pas les pouvoirs de police qui lui sont conférés pour faire cesser une situation menaçant la sécurité ou la santé des habitants, comme l'a rappelé récemment le procès consécutif à l'effondrement des immeubles insalubres de la rue d'Aubagne à Marseille.

Le maire dispose ici d'un ensemble important de pouvoirs d'injonction administrative et peut mettre en demeure les propriétaires (occupants ou bailleurs) de remédier aux désordres. L'arrêté de police spéciale permet la prescription de travaux, mais aussi le relogement des locataires aux frais des propriétaires responsables de la situation d'indignité. La commune peut même se substituer au propriétaire défaillant et réaliser les travaux à ses frais. Elle peut enfin signaler l'insalubrité à l'Agence régionale de santé qui, à la suite d'une enquête, saisira le préfet si l'urgence pour la santé des habitants nécessite un arrêté d'insalubrité.

À travers leurs pouvoirs de police généraux et spéciaux, les maires sont donc dotés d'un ensemble de moyens d'intervention conséquents, qui leur permettent en théorie de contraindre des propriétaires à agir, même s'il y a parfois loin de la coupe (ici les objectifs normatifs) aux lèvres (la mobilisation effective de ces pouvoirs de police)… 9230 logements (seulement) ont fait l'objet en 2023 d'un arrêté de police spéciale de lutte contre l'habitat indigne, là où l'Agence nationale pour l'habitat (ANAH) estime le nombre de logements concernés entre 400 et 600 000, ce qui traduit un usage plutôt parcimonieux de ces compétences propres par les maires.

Le rôle effectif des maires dans la lutte contre l'habitat indigne, nouvelle catégorie d'action publique plus extensive qui remplace et englobe celle d'insalubrité à partir du début des années 1990, dépend en effet fortement de la volonté politique locale et des moyens d'inspection et de sanction dévolus à ces missions. 

Le permis de louer, instauré par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), offre un nouvel outil à disposition des maires (et/ou délégué à l'intercommunalité dont leur commune dépend) pour lutter contre le logement indigne, cette fois-ci de manière préventive, avant la signature du contrat de bail. Bien qu'il ne s'applique qu'à l'offre locative privée, excluant de son champ d'application le logement social (la "présomption de décence" qui lui est accordée peut d'ailleurs poser question), il offre la possibilité aux communes de s'opposer à la mise en location de logements susceptibles de porter atteinte à la salubrité publique et à la sécurité ou santé de ses habitants. Cette capacité implique un contrôle préalable des logements loués chaque année, et donc des moyens dont ne disposent pas toujours les structures intercommunales ni, a fortiori, les communes (les services communaux d'hygiène et de santé sont notoirement sous dotés en personnel voire inexistants).

Ce dispositif, qui ne concerne par ailleurs que les logements construits avant 1974, n'est cependant pas restreint aux zones tendues, comme c'est le cas d'un autre outil récent à la disposition de certains élus locaux, l'encadrement des loyers, qui vise cette fois à agir non pas sur la qualité des logements loués mais sur leur prix.

La régulation publique des loyers privés, contrairement à une représentation bien ancrée, a une longue histoire en France (Voldman D., "Les crises du logement en Europe au XXe siècle", Le mouvement social, n° 4, 2013). En vigueur de 1915 à 1948, elle n'est maintenue ensuite que pour les baux antérieurs à la loi de 1948 qui libéralise le marché locatif. La possibilité d'encadrement est réactivée récemment, à l'occasion de l'adoption de la loi "ELAN" (Évolution du logement, de l'aménagement et du numérique) du 23 novembre 2018, dans un contexte de forte hausse des loyers dans les centres des métropoles. La loi en rend l'expérimentation possible dans certaines zones de forte tension sur le marché immobilier (les fameuses "zones tendues").

Après de nombreuses controverses locales et des démarches contentieuses menées par ses opposants, le dispositif est aujourd'hui en vigueur dans plus de 70 villes (Paris, Lille depuis l'origine du dispositif et plus récemment des villes moyennes comme Bayonne, Biarritz, ou Aubervilliers) et suscite l'intérêt d'un nombre croissant de municipalités (Marseille ou Annemasse par exemple) (Denertre E., "Encadrement des loyers : un dispositif en danger et des communes en ordre dispersé", www.courrierdesmaires.fr, 4 septembre 2025). Il offre aux communes la possibilité de signaler à la préfecture des propriétaires qui n'auraient pas respecté les prix plafonds établis à l'occasion de la signature d'un nouveau bail. S'il a montré une certaine efficacité en limitant la hausse des loyers là où il a été mis en œuvre, ce dispositif fait l'objet d'une évaluation qui reste mitigée. 

Outre qu'il s'appuie sur des niveaux de loyers déjà élevés (la mise en œuvre du dispositif intervient souvent à la suite d'une période de hausse importante), l'encadrement fait l'objet de nombreux contournements, faute souvent d'un contrôle strict des annonces par les pouvoirs publics (Molinari H., "À Paris, l'encadrement des loyers est loin d'être respecté à 100%", Acta-Juridique.fr), et produit des effets ambigus sur l'offre locative privée (stabilité voire baisse des nouveaux loyers privés, mais également de l'offre locative) (Madec, P., "Encadrer les loyers : nécessaire mais insuffisant", 20 juin 2025, Ofce.sciences-po.fr/blog2024/fr). La décision de sanction administrative et d'amende (qui relève du préfet) implique par ailleurs une contestation préalable du montant de leur loyer par les locataires concernés, démarche encore rare et risquée pour ceux-ci, dans un contexte de forte concurrence sur le marché locatif.

L'une des raisons du tassement de l'offre constaté dans les villes ayant mis en place l'encadrement des loyers tient à la possibilité pour les propriétaires concernés de se réorienter vers des alternatives plus rentables, comme la location de leur bien sous la forme de meublés de tourisme. Dans ce domaine également, les maires disposent depuis la loi du 19 novembre 2024 d'un nombre croissant de leviers pour endiguer l'un des principaux facteurs de la raréfaction de l'offre locative et de la hausse des prix immobiliers dans les territoires les plus attractifs (métropoles et littoraux notamment).

Outre la limitation du nombre de nuitées (qui peut être plafonné à 90 par an sur simple délibération du conseil municipal), les communes peuvent demander des compensations (création de logements locatifs) aux bailleurs de meublés touristiques. Il est sans doute nécessaire de penser conjointement l'encadrement des loyers et la limitation drastique des possibilités de location saisonnière, si les acteurs locaux souhaitent endiguer la hausse des prix sans risquer de réduire le stock de logements disponibles à la location.  

Le parc locatif existant, qui représentait en France au 1er janvier 2025 40,4% des logements, se répartit entre le parc locatif privé (près de 23% des résidences principales), et le parc locatif social (18%). C'est donc une proportion considérable des logements. Si les outils pour réguler ce parc sont relativement nombreux, et renforcés récemment par la loi, ils restent globalement sous-utilisés, qu'il s'agisse de lutter contre l'insalubrité ou d'encadrer les loyers. Comme toute politique publique de régulation, celle-ci ne peut être réellement mise en œuvre que si elle est accompagnée des moyens humains nécessaires au contrôle, à l'accompagnement et au suivi des acteurs du marché (et notamment des propriétaires). L'ampleur des difficultés impose sans doute en tout premier lieu de doter les services communaux ou intercommunaux d'hygiène et de santé des moyens nécessaires à leur action, ex-post à partir de signalements de locataires ou d'associations, mais aussi ex-ante pour la mise en place des permis de louer. Cette intervention pourrait être aujourd'hui étendue à d'autres tâches relatives au respect de l'encadrement des loyers ou au contrôle de l'offre d'hébergement touristique par exemple.

La proportion écrasante que représentera le parc existant dans l'offre disponible ces prochaines années (privée ou publique) impliquerait de consacrer au moins autant de moyens à son amélioration, sa rénovation, et à l'accroissement de son accessibilité qu'à la construction neuve. Il n'est pas sûr que ce soit le chemin emprunté par la plupart des perspectives appelant à un "choc d'offre" et à une dérégulation comme solution à la crise.