Ordre nucléaire mondial : vers une recomposition ?

L’ordre nucléaire mondial est fondé sur le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP). Ce régime a montré une grande solidité et faculté d’adaptation. Les facteurs actuels de désordre nucléaire (terrorisme nucléaire, Corée du Nord, Iran…) sont toutefois nombreux.

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La scène nucléaire militaire de ce début de XXIe siècle résulte encore de l’ordre international issu de la Seconde Guerre mondiale.

L’ordre nucléaire contemporain

Une constitution juridique

La première approche de l’ordre nucléaire mondial est juridique. L’entrée en vigueur en 1970 du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), deux années après sa conclusion, distingue :

  • les États dotés de l’arme nucléaire (EDAN, dits États dotés) ;
  • les États non dotés de l’arme nucléaire (ENDAN, dits États non dotés).

Schématiquement, les premiers sont ceux qui ont procédé à l’essai d’un engin nucléaire avant le 1er janvier 1967 : États-Unis, URSS, Royaume-Uni, France, Chine. Les seconds sont tous les autres États parties au traité.

Aujourd’hui, le TNP est quasiment universel. Seuls l’Inde, le Pakistan, Israël et le Soudan du Sud ne l’ont pas adopté. La Corée du Nord a déclaré s’en retirer en 2003. Ces cinq États composent un troisième groupe, hétérogène, sur le plan juridique : les trois premiers sont des États nucléaires déclarés (Inde, Pakistan) ou supposés (Israël), le quatrième est amené à devenir un État non doté, le dernier est devenu un État nucléaire de facto depuis le milieu de la décennie actuelle.

En fermant juridiquement la porte à tout nouveau candidat à l’arme nucléaire, le TNP a tenu à acter la fin de l’histoire nucléaire au plan du droit international. Cet ordre inédit a été négocié au cours des années 1960 sous l’égide des États-Unis et de l’Union soviétique avec l’implication croissante d’États neutres et non alignés dans le cadre du Comité des dix-huit puissances sur le désarmement (Genève).

Pierre d’angle d’un régime de non-prolifération complété avec le temps, le TNP a créé un ordre qui interdit la prolifération de l’arme nucléaire. Il demande à tous les États de progresser de bonne foi vers le désarmement général et complet, notion qui traditionnellement englobe les armements nucléaires et conventionnels.

Le TNP a créé un ordre qui interdit la prolifération de l’arme nucléaire

Autour de cet instrument, le régime de non-prolifération et de désarmement nucléaires a pris forme de trois manières suivantes :

  • unilatérale, à l’instar du processus de réduction de l’armement nucléaire de la France depuis les années 1990 ;
  • bilatérale, comme les dialogues stratégiques américano-soviétique puis américano-russe du début des années 1970 à nos jours ;
  • multilatérale, par exemple la négociation puis l’ouverture à la signature du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) dans l’enceinte de la Conférence du désarmement à Genève en 1996.

Cet ordre nucléaire est dynamique. Il est examiné tous les cinq ans par l’ensemble des États parties au TNP dans le cadre de conférences qui visent à en améliorer la mise en œuvre (la prochaine conférence d’examen du TNP se tiendra à New York au printemps 2020). Il fixe un objectif de désarmement qui n’a pas d’horizon de temps fixé. Il encadre le développement des outils juridiques de non-prolifération et de désarmement dont les États décident de convenir dans les arènes de discussion et de négociation dédiées – commissions de l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU), Conférence du désarmement, principalement. Enfin, il a pour ambition d’être universel.

Un soubassement stratégique

Une autre lecture nécessaire de l’ordre nucléaire mondial tient à la répartition de la puissance que cet ordre a d’abord reflétée, puis a contribué à maintenir. Pour l’essentiel, le TNP a figé une situation stratégique de fait. Aux derniers mois de sa conclusion en 1967, cinq États avaient procédé à au moins une explosion nucléaire ; les États-Unis et l’URSS s’attendaient à ce que plusieurs États révèlent l’aboutissement d’un programme nucléaire militaire, à l’instar de la Suède ou de l’Inde. La vocation initiale du TNP fut d’enrayer ce premier phénomène historique de prolifération tout en maintenant la singularité stratégique des États ayant alors franchi le seuil nucléaire.

En particulier, il est remarquable que l’article VI du TNP dans sa version définitive qui traite des aspects liés au désarmement n’ait été ajouté, sur pression de certains États neutres et non alignés, qu’aux dernières versions du traité. Celui-ci ne prévoyait en effet initialement aucun dispositif de désarmement. Le TNP opère bien une discrimination de nature stratégique entre États.

Au-delà de la frontière introduite par le TNP, la planète nucléaire militaire se compose d’autres sous-ensembles qui dessinent eux aussi la carte stratégique mondiale. Grâce à leur alliance avec une puissance nucléaire, plusieurs pays bénéficient de la dissuasion élargie de cette puissance. C’est notamment le cas du Japon et de la Corée du Sud vis-à-vis des États-Unis.

Parmi ces États alliés, certains disposent d’armes nucléaires entreposées et/ou déployées sur leur territoire par la puissance alliée. C’était le cas de la Corée du Sud jusqu’au rapatriement des dernières armes américaines en 1991. À ce jour, cinq États non dotés disposent d’armes nucléaires américaines sur leur territoire – l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, les Pays-Bas et la Turquie –, dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN).

À l’opposé du spectre, de nombreux États font partie de zones exemptes d’armes nucléaires (ZEAN), librement négociées dans le cadre d’un traité entre États d’une même région qui interdit la fabrication, l’acquisition, le déploiement, voire le transfert d’armes nucléaires. À ce jour, tous les États de l’hémisphère Sud appartiennent à des ZEAN. Certains pays neutres ou non alignés qui ne font partie d’aucune ZEAN revendiquent également de se tenir à l’écart de la scène stratégique nucléaire.

Quarante-quatre États sont réputés avoir des compétences nucléaires et seraient capables d’accéder au statut nucléaire en quelques années.

Enfin, si l’on se penche sur les seules capacités techniques des États, hormis les huit ou neuf États nucléaires de droit ou de fait, six disposent de véritables compétences nucléaires. Ils siègent tous au Conseil des gouverneurs de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) : Allemagne, Australie, Brésil, Canada, Corée du Sud et Japon. Quarante-quatre États sont réputés avoir des compétences nucléaires et seraient capables d’accéder au statut nucléaire en quelques années.

“Faites confiance, mais vérifiez” (Ronald Reagan)

Le maintien de l’ordre nucléaire s’appuie sur une architecture de contrôle solide. C’est l’objet de l’article III du TNP, le plus étoffé.

Le système des garanties de l’AIEA constitue en pratique un outil technique de vérification des engagements contractés par les États parties au TNP comme aux traités instituant des ZEAN. Ainsi, les États non dotés ont l’obligation de faire entrer en vigueur les accords de garanties “généralisées” conclus avec l’AIEA.

Un accord de “soumission volontaire” existe s’agissant des États dotés, qui ne s’applique qu’aux installations soumises à la vérification de l’agence de Vienne. Pour les États non parties au TNP, un autre type d’accord est prévu qui ne vise que des installations précises, des matières et matériels nucléaires et non nucléaires déterminés.

L’objectif de ces accords est de prévenir par la détection de toute quantité significative de matière fissile le détournement de matières destinées aux usages pacifiques vers la fabrication d’armes nucléaires.

Le système classique des garanties de l’agence comporte trois caractéristiques :

  • la comptabilité des matières, sur la base d’informations communiquées par l’État ;
  • les mesures de confinement/surveillance grâce auxquelles l’agence surveille l’accès aux matières et leurs mouvements ;
  • les inspections et visites sur place qui constituent un élément clé du système de garanties de l’AIEA. Il existe trois types d’inspections : ad hoc, régulières et spéciales, ces dernières, exceptionnelles, étant décidées si l’agence estime que les informations qui lui ont été soumises sont insuffisantes.

Ce système ancien comportait une lacune fondamentale qui était de reposer sur le contrôle des seules matières et installations déclarées par l’État.

En 1997, le Conseil approuva un modèle de protocole additionnel aux accords de garanties pour renforcer le dispositif. Selon ce document, un État est tenu de communiquer des informations à l’agence s’agissant de tous les aspects de son cycle du combustible, chaque bâtiment de chaque site nucléaire, la fabrication et l’exportation d’équipements et technologies sensibles, les plans à long terme relatifs au développement du cycle. Est également prévu un accès plus large pour les inspecteurs de l’agence.

Mais l’adoption du protocole additionnel n’est pas obligatoire. Aujourd’hui, il ne constitue pas la norme universelle de garantie que souhaitait le directeur général de l’AIEA Mohamed El Baradeï lors de sa prise de fonction en 1997. Il était alors question que le protocole soit universalisé pour l’année 2000. Il était en vigueur dans 134 États à la date de mai 2019, ce qui représente tout de même une progression importante depuis l’adoption de l’instrument. Le Protocole additionnel aux accords de garanties de l’AIEA est de fait en train de devenir la norme universelle de garantie nucléaire.

D’autres dispositifs de contrôle existent, notamment les contrôles bilatéraux des accords de maîtrise des armements entre les États-Unis et la Russie, ou encore le contrôle des exportations via des régimes de contrôle multilatéraux de biens et technologies opérés par les États exportateurs.

Remise en cause, maintien, dépassement

Construction juridique autant que stratégique, l’ordre nucléaire mondial s’est élaboré dans la confrontation, les décompositions et recompositions. Les attaques auxquelles il fait face depuis le début du siècle ne semblent pas de nature à le remettre fondamentalement en cause.

Précédents

La révélation à la fin des années 1980 des programmes clandestins d’enrichissement de l’uranium par l’Irak fit soupçonner l’ensemble du système en place depuis vingt ans d’entretenir un sentiment de fausse sécurité et fit vaciller l’ordre nucléaire mondial. Cet événement inaugura en outre une série de remises en cause.

La dernière décennie du XXe siècle et la première décennie du XXIe siècle virent en effet se multiplier les attaques contre l’ordre nucléaire :

  • suspension, sinon arrêt, du processus d’universalisation du TNP ;
  • révélation de réseaux clandestins de prolifération orchestrés par l’ingénieur pakistanais Abdul Qadeer Khan dans plusieurs États du Moyen-Orient et de l’Est asiatique ;
  • essais nucléaires indiens et pakistanais du printemps 1998 qui ajoutèrent deux États rivaux à la planète nucléaire ;
  • crises de prolifération nucléaire et balistique impliquant deux États parties au TNP : la Corée du Nord depuis le début des années 1990, l’Iran entre 2003 et 2015 puis depuis le retrait américain au mois de mai 2018 du Plan global d’action conjoint conclu en juillet 2015 entre l’Iran et les E3/EU + 3 ;
  • découverte d’une économie de la prolifération Sud-Sud installée et fonctionnelle ;
  • perception de nouveaux risques nucléaires de nature non étatique émanant de l’ex-URSS et menaces exacerbées après les attentats du 11 septembre 2001 perpétrés sur le sol des États-Unis ;
  • difficultés rencontrées pour renforcer le TNP ;
  • blocage des grandes instances multilatérales de négociation des instruments de désarmement et de non-prolifération, la Conférence du désarmement à Genève en particulier.

La perception largement négative de la politique de sécurité américaine menée après le 11 Septembre, ainsi qu’une exacerbation des lignes de fracture traditionnelles entre États parties au TNP quant aux principales dispositions du traité – notamment lors de la conférence d’examen de 2005 généralement perçue comme un échec – entretinrent en outre le sentiment général d’un essoufflement après la première décennie post-guerre froide et après les espoirs nés des conférences d’examen de 1995 (prorogation pour une durée indéfinie) et de 2000 (plan d’action pour le désarmement en 13 étapes) du TNP.

Les États-Unis sortirent unilatéralement en 2002 du Traité ABM (Anti-Ballistic Missile Treaty) sur la limitation des systèmes antimissiles balistiques réputé être, depuis son entrée en vigueur en 1972, le garant de l’équilibre stratégique avec la Russie. Le processus de maîtrise des armements bilatéral stratégique marqua le pas avec la conclusion, la même année, du très souple et modeste Traité de réduction des arsenaux nucléaires stratégiques (Strategic Offensive Reduction Treaty, SORT).

Certaines de ces atteintes à l’ordre nucléaire mondial vinrent de l’extérieur. Ainsi de l’apparition concurrente de l’Inde et du Pakistan dans le jeu stratégique international, ou de la perception d’un risque terroriste nucléaire. Mais la plupart d’entre elles vinrent de l’intérieur : programmes militaires iranien et nord-coréen, affadissement du dialogue stratégique américano-russe, tensions entre États parties au TNP après 2001.

Désordres récents, désordres inédits

Parler aujourd'hui de “nouveau désordre nucléaire mondial” porte le risque d’inclure les sujets nucléaires stratégiques dans le cadre des déstabilisations qui affectent le système international depuis le début des années 2010 : crise économique, printemps arabes et guerres civiles au Moyen-Orient, terrorisme jihadiste, affirmations agressives de puissances émergentes, fragilisation du projet européen, alternance politique aux conséquences incertaines aux États-Unis, essentiellement.

Le caractère stratégique de l’ordre nucléaire mondial lui confère une forme d’inertie, même s’il est affecté par plusieurs désordres récents qui prolongent ceux qui accompagnèrent la sortie de la guerre froide.

La principale remise en cause de l’ordre établi concerne l’annexion de la Crimée par la Russie au début de l’année 2014, les tensions qui en ont résulté avec l’Occident, et le retour dans ce cadre d’une certaine rhétorique nucléaire. C’est un développement inédit dans la mesure où les États dotés/puissances nucléaires officielles (P5) ont un devoir de retenue du fait même de leur statut dans l’ordre nucléaire. La cohésion du groupe des puissances nucléaires officielles en est affectée tout autant que le dialogue bilatéral stratégique américano-russe.

Un autre facteur de tension, non pas inédit mais exacerbé, tient à la perception par une majorité d’États non dotés que les efforts de désarmement réalisés par les États dotés ne vont pas dans le sens d’une élimination de l’arme nucléaire à terme. Cette perception est liée au ralentissement du rythme du désarmement nucléaire ainsi qu’aux programmes de modernisation et de maintien à niveau des capacités mis en œuvre par l’ensemble des États concernés alors que l’Inde et le Pakistan continuent d’accroître leur arsenal respectif.

Cette perception relève en l’espèce d’une remise en cause de l’ordre établi en cela qu’elle a conduit à la mise en œuvre d’une initiative visant à négocier un traité interdisant les armes nucléaires hors de l’enceinte du TNP par plus de cent États. Ce processus a abouti à New York au mois de juillet 2017 avec la conclusion d’un Traité sur l’interdiction des armes nucléaires qui n’est toujours pas entré en vigueur, faute de ratifications suffisantes. Il est trop tôt pour évaluer son impact sur le processus quinquennal d’examen du TNP.

Enfin, plusieurs désordres nés au début des années 1990 n’ont pas été résolus mais s’aggravent. En dépit des sommets de Singapour (2018) et de Hanoï (2019) entre Kim Jong-un et Donald Trump, la crise nucléaire et balistique nord-coréenne est fort loin d’être résolue, le régime refusant tout processus de désarmement nucléaire unilatéral.

Maintien et recompositions

Comme tout ordre établi, l’ordre nucléaire mondial s’est adapté dans le passé pour se maintenir. Jusqu’à présent, les facteurs de désordre qui l’ont affecté n’ont pas menacé son existence.

La crise irakienne du début de la décennie 1990 ne se solda pas seulement par le désarmement coercitif du pays entre 1991 et 1997. Elle rendit possible, par réaction, l’ajout du protocole additionnel au système des garanties de l’AIEA. C’est aujourd’hui encore l’instrument le plus important de conservation de l’ordre nucléaire mondial, qui continue de progresser vers son universalisation.

Au contraire des prévisions les plus alarmistes formulées au sortir de la guerre froide, la succession nucléaire de l’ex-bloc soviétique s’est faite de manière relativement satisfaisante sous l’égide des programmes d’aide américains puis mondiaux, même si la crise ukrainienne depuis l’hiver 2013 a interrompu cette dynamique.

En réponse aux risques terroristes et à la mise au jour des filières clandestines de prolifération à l’œuvre dans les années 1990, notamment en provenance de Corée du Nord, le régime de non-prolifération nucléaire a été renforcé de l’extérieur par l’adjonction d’instruments ad hoc sur initiative américaine ou intégrés. Ainsi de l’Initiative de sécurité contre la prolifération (Proliferation Security Initiative, PSI) contre la Corée du Nord en 2003, ou de la résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations unies en 2004.

Le risque terroriste est entré de plain-pied dans l’ordre nucléaire mondial avec le lancement des sommets mondiaux sur la sécurité nucléaire à partir de 2010 à Washington sur l’impulsion du président Barack Obama. Ils ont conduit à des résultats tangibles en matière de sécurisation des matières vulnérables dans les pays participants, même si la fin du cycle des sommets mondiaux en 2016 a cessé de porter cet enjeu au plus haut niveau de l’ordre du jour des États.

La crise nucléaire iranienne a été un temps réglée avec l’accord conclu entre l’Iran et les représentants des E3/EU + 3 en juillet 2015 après plusieurs années de négociation. Mais les tensions ont repris avec l’arrivée au pouvoir de Donald Trump. Le retrait des États-Unis en mai 2018 du Plan d’action global conjoint a ouvert une nouvelle période de crise exacerbée depuis la fin du printemps 2019.

Enfin, après quinze ans de mise à l’écart de l’Inde et du Pakistan, l’intégration progressive de l’Inde dans le régime de non-prolifération via l’accord d’exemption signé en 2008 avec le Groupe des fournisseurs nucléaires (Nuclear Suppliers Group, NSG), groupe multilatéral de contrôle des exportations nucléaires, a ouvert la voie à une intégration du sous-continent indien dans l’ordre nucléaire mondial d’une manière originale. Celle-ci sera probablement lente mais elle était inimaginable au lendemain des essais nucléaire des deux pays en 1998.

Quel dépassement ?

À court et à moyen termes, les trois incertitudes les plus visibles et les plus commentées qui pèsent sur l’ordre nucléaire mondial demeurent le risque de terrorisme nucléaire, l’aggravation de la crise nucléaire avec la Corée du Nord et celle avec l’Iran.

Au-delà, l’ordre nucléaire mondial tel qu’institué au tournant des années 1960 est devenu le reflet d’une répartition de la puissance qui n’a pas strictement coïncidé avec l’évolution idéologique, politique, économique et sociale du monde depuis cinquante ans. Il y a là un écart qui ne devrait cesser de se creuser dans les décennies à venir.

Cette analyse appelle néanmoins trois commentaires.

  • Premièrement, la redistribution de la puissance dans le sens d’une évolution de l’ordre nucléaire international ne s’accompagnerait pas forcément de risques et de menaces à la sécurité internationale. Il s’agirait sans doute davantage d’un phénomène de recomposition.
  • Deuxièmement, une telle redistribution devrait s’opérer avec l’accord des États dotés d’armes nucléaires. D’où l’idée que les principales puissances extérieures, telles que l’Inde ou le Pakistan, continueront dans les années à venir de chercher à intégrer l’ordre plutôt que de le mettre en cause.
  • Troisièmement, l’on voit mal que l’ordre nucléaire mondial puisse être dépassé autrement que par la combinaison de ruptures technologiques et de leur mise en œuvre industrielle opérée par les principaux bénéficiaires de l’ordre nucléaire lui-même, États-Unis en tête.

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