À quoi sert le droit international ?

Le droit international est au cœur des relations internationales. Flexible et créatif, il régule la vie des États et leurs relations. Mais à quoi sert-il plus précisément ?

Par  Serge Sur

19 minutes

Le droit international n’a pas bonne presse. Les médias l’ignorent ou le maltraitent. Même de bons esprits le méconnaissent. Il ne serait qu’une illusion idéaliste, un discours sans substance. Les violations massives dont il serait l’objet le rendraient insignifiant. Quant aux spécialistes, ils ne lui facilitent pas toujours la tâche en s’enfermant souvent dans des querelles scolastiques aussi obscures que vaines.

Sans doute faut-il dissiper au préalable des illusions à son égard. Le droit international n’est pas une cathédrale de normes achevée et fixée par des clefs de voûte impavides. Il n’est pas la présence invisible d’une justice transcendante. Il n’est pas le dessein caché d’un État mondial en voie de constitution progressive. Il n’est pas en mesure d’assurer par la seule autorité de ses normes la paix et la sécurité internationales. Il n’est pas la garantie suprême des droits de l’homme ou du droit humanitaire. Qu’est-il alors ?

Comprendre le droit international, c’est identifier les deux objectifs principaux qui le guident : d’une part, il structure la société internationale, d’autre part, il contribue à la développer.

Structurer la société internationale

Faire coexister une pluralité d’États

  • Le droit international régit des rapports entre États

Cette première donnée est au fondement même, historique et juridique, du droit international. Il est consubstantiel à une société interétatique. Il disparaîtrait si apparaissait un État mondial. Il s’évanouirait si les États s’effaçaient au profit de nouvelles formes d’organisation politique.

Pour prendre un exemple, le droit communautaire, institué par les traités européens, demeure une branche du droit international parce que les États membres n’ont en rien renoncé à ce qu’ils sont, c’est-à-dire souverains. En vertu des traités, ils exercent simplement en commun des compétences choisies, ou ont délégué certaines d’entre elles à des institutions européennes. Si en revanche l’Union européenne devenait une fédération, par abandon collectif de souveraineté, elle ne serait plus régie par des traités, mais par une Constitution, comme aux États-Unis. Le droit qui la gouvernerait sortirait alors du champ du droit international.

Le droit international n’a pas pour objet de dépasser la souveraineté des États. Tout au contraire il a pour fonction de la protéger.

C’est dire que la conclusion d’engagements internationaux n’est pas par elle-même contraire à la souveraineté des États. Elle en est à l’inverse une composante, la compétence fédérative. La Charte de l’ONU, qui est un traité, indique ainsi dans son article 2 § 1 : “L’Organisation est fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous ses membres.” Ceci nous oriente vers une autre conclusion : le droit international n’a pas pour objet de dépasser la souveraineté des États, tout au contraire il a pour fonction de la protéger.

Si les États n’étaient pas souverains et leur statut garanti par ce droit, ils pourraient être conquis, absorbés par de plus puissants dans la logique qui veut que le gros poisson mange le petit – selon le droit naturel tel que le concevait Spinoza.

  • L’État possède donc un statut international.

Celui-ci repose sur la souveraineté qu’il exerce sur son territoire, des compétences souveraines qu’il détient à l’égard de ses nationaux, de sa liberté en matière d’organisation interne, de relations internationales, alliances, traités de commerce, accueil des étrangers, organisation de sa défense et de ses armements, etc. Les frontières sont juridiquement inviolables, des compétences souveraines lui sont attribuées sur les espaces maritimes adjacents à ses côtes, l’espace aérien qui le surplombe est assimilé à son territoire terrestre…

Le droit international, en juxtaposant les souverainetés et en garantissant leur respect, fonctionne ainsi comme une machine à fragmenter le sol, à découper l’espace sur la base de fictions juridiques qui établissent un ordre de réalité dont l’effectivité n’est guère contestée de façon générale.

Des contestations peuvent certes survenir en la matière. Elles concernent les espaces terrestres ou maritimes – ainsi des îles plus ou moins éloignées des masses continentales. Elles doivent être résolues sur la base de règles internationales qui déterminent l’attribution des territoires entre États. Et à quelques exceptions près, plus symboliques que réelles – l’Antarctique, la Lune et les autres corps célestes –, tous les espaces solides émergés relèvent de souverainetés étatiques.

L’État apparaît le pôle organisateur à partir duquel s’agence la répartition des espaces

Les espaces liquides ou maritimes sont quant à eux divisés selon leur degré d’éloignement des territoires terrestres. Et la haute mer est en principe libre en vertu du droit international. Mais l’État apparaît le pôle organisateur à partir duquel s’agence la répartition des espaces. Ses compétences se différencient et s’amenuisent à mesure que l’on s’éloigne du territoire terrestre, cœur de sa souveraineté.

  • L’État est donc le roi du droit international

Ces privilèges font de son statut une situation très enviée. Chaque groupe ou entité qui aspire à une identité propre qui assure son autonomie politique, culturelle, humaine, est donc tenté de se constituer en État. D’où la prolifération des États qui a marqué le XXe siècle, en liaison avec les décolonisations puis l’effondrement de l’URSS. Le mouvement pourrait se prolonger au XXIe siècle avec la remise en cause de frontières issues de la décolonisation.

Le droit international a ainsi été une machine à produire de nouveaux États. Ils sont aujourd’hui près de 200, soit quatre fois plus qu’en 1945. Bref, on n’a pas dépassé l’État comme forme d’organisation politique. Elle a à l’inverse conquis l’ensemble du monde juridiquement organisé tout en le divisant.

Organiser la coopération entre États

Les États ne peuvent vivre en autarcie. Il leur faut nouer des rapports les uns avec les autres. Les relations diplomatiques en sont l’instrument traditionnel, de moins en moins exclusif. Il leur faut aussi régulariser leur coopération dans tous les domaines, déterminer et connaître leurs droits et obligations les uns vis-à-vis des autres.

Le droit international répond à cette fonction. Il précise de quelle façon se forment les règles obligatoires et quelle est leur autorité. Si on laisse de côté des instruments subsidiaires, deux modes principaux sont reconnus et utilisés dans la société interétatique : les traités et la coutume. Ils ont en commun d’établir un mode horizontal de relations, un réseau et non une pyramide. À la différence du droit interne qui repose sur un mode vertical d’établissement des normes juridiques.

  • La coutume internationale

Elle mérite d’être mentionnée d’abord, pour plusieurs raisons. Elle est le mode le plus ancien. Elle permet de former des règles générales, applicables en principe à tous les États dans des conditions d’égalité. Elle contient en outre les règles les plus importantes, celles qui par exemple gouvernent le statut des États, celui des espaces, des relations diplomatiques, du droit des traités, de l’articulation entre les différentes normes. Bref, elle est la grammaire du droit international, en même temps qu’elle définit la plupart de ses concepts juridiques : souveraineté, haute mer, plateau continental, espace extra-atmosphérique, obligation internationale, etc.

La coutume internationale est la grammaire du droit international

Elle est ainsi définie par elle-même, et cette définition est codifiée dans le statut de la Cour internationale de justice (CIJ), ce qui se comprend puisqu’il faut indiquer au juge international quels types de règles il doit appliquer. À vrai dire, ce que le statut indique, c’est plutôt une méthode pour découvrir, identifier et formuler des règles par définition non écrites, et dès lors invisibles.

Cette méthode se fonde sur deux indices. La jurisprudence internationale en a précisé le mode d’emploi : il y a coutume lorsque l’on peut constater une pratique générale des États, acceptée par eux comme étant obligatoire. On distingue ainsi la pratique qui repose sur un sentiment commun d’obligation des simples usages de courtoisie ou d’opportunité. Il doit donc s’agir d’une pratique juridique, et d’une pratique motivée, de sorte qu’elle fasse droit entre les États.

Le caractère nécessairement vague des règles coutumières, les incertitudes qui peuvent subsister quant aux modalités de sa démonstration font que sur elle se polarisent toutes les controverses doctrinales entre écoles et théoriciens du droit international.

Pour certains, elle ne découle nullement du consentement des États qu’elle lie. Tout au contraire s’impose à eux, comme une sorte de législation invisible mais prégnante. D’où provient-elle alors ? Soit du droit naturel, soit des nécessités de la vie sociale, soit des contraintes que les plus puissants sont en mesure de faire accepter par les plus faibles.

Pour d’autres, la coutume internationale n’est qu’une forme non écrite ou implicite d’accord entre États. Le démontrent leur pratique commune et la manière dont elle est accomplie. Elles dénotent la conviction de se plier à une obligation et d’agir en conformité avec elle. Ces controverses sont un aliment délicieux pour les spécialistes, qui s’y livrent avec bonheur et subtilité dans des joutes doctrinales, mais la pratique dominante est bien celle de l’accord implicite entre États.

  • Les traités internationaux

Ils résultent formellement d’accords écrits entre États. Ils sont librement consentis et nul n’est tenu de les accepter. On en compte des dizaines de milliers. Ils peuvent être bilatéraux, régionaux – comme les traités européens, les traités communautaires ou la convention européenne de protection des droits de l’homme –, ou encore multilatéraux – comme la Charte des Nations unies ou le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Ils ne sont pas en principe subordonnés à la coutume. Ils n’obligent que ceux qui les ont acceptés, dénommés “les parties”. Ils se prêtent à tout. Leurs objets ne sont nullement fixés.

C’est ainsi que les traités ont permis un élargissement considérable des domaines couverts par les règles internationales et constitué le grand outil de sa créativité. Ils ont notamment permis le développement des organisations internationales, ONU et autres institutions, ce qui a constitué un enrichissement du droit sur deux plans. Ces organisations internationales sont devenues à leur tour des sujets de droit international, capables de conclure des traités, d’assumer des obligations, d’adopter leurs propres actes.

Ceci entraîne une démultiplication de l’action internationale des États, qui peuvent agir soit isolément, soit en coopération avec d’autres États, soit dans le cadre des organisations dont ils sont membres, qu’ils ont créées, dont ils ont déterminé compétences et moyens d’action, et qui sont pour eux comme autant d’instruments ou de prothèses.

  • Les États demeurent en charge de leurs propres droits et obligations

Ils les mettent en œuvre par leurs propres moyens, sous leur responsabilité. Ce n’est que de façon exceptionnelle qu’ils confient cette charge à des organes internationaux – ainsi dans le cadre de l’ONU, ou dans celui de l’Union européenne –, et toujours de façon limitée. Dans une logique d’échange et de réciprocité qui est celle des rapports entre égaux, il leur revient également de défendre par eux-mêmes leurs droits lorsqu’ils sont mis en cause, comme de répondre des dommages qu’ils auraient provoqués par les atteintes aux droits des tiers.

Les États peuvent certes recourir aux juridictions internationales ou à l’arbitrage. Mais cela ne peut se faire qu’en vertu de leur consentement préalable. La négociation demeure le principal mode de solution de ces difficultés. Ils peuvent recourir à des contre-mesures en réponse au comportement illicite d’un autre État qui les lèse. Ils voient leur responsabilité internationale engagée dans le cas où ils ont violé le droit.

Telles sont les règles de base du droit international, dont la logique est pleinement contractuelle, ni tournée vers la réalisation d’un ordre public coercitif, ni vers la consécration d’un principe de justice communément accepté. On peut le regretter, désirer qu’il en soit autrement, militer en ce sens, mais en l’état actuel du droit il en est ainsi. Sur ces bases modestes cependant, le droit international a considérablement progressé au cours des décennies récentes, ses instruments se sont enrichis et diversifiés au service de domaines de plus en plus larges et ambitieux.

Développer la société internationale

Le second objectif du droit international est le développement de la société internationale. Dans ce développement, des forces multiples interviennent. La dynamique du droit international ne repose donc pas seulement sur celle des États. Mouvements d’opinion, demandes de régulation, action de groupes de pression divers, ONG ou entités économiques, forces politiques internes sont à l’œuvre. Le droit international est devenu un vecteur de changement. La lutte politique pour son évolution, pour son renforcement, est dorénavant une composante de son développement.

Il est clair que, depuis quelques décennies, l’élaboration voire l’application des règles internationales sont sorties du cercle feutré des chancelleries pour gagner les enceintes des débats publics. Et pas seulement à cause de la diplomatie multilatérale et des délibérations au sein des organisations internationales. Non seulement les instruments juridiques à la disposition de ce droit se sont démultipliés et adaptés, mais encore son champ s’est ouvert et semble en dilatation permanente.

Des instruments démultipliés

On a évoqué les modes principaux de formation du droit international, coutume et traités. Il faut, en fonction des chartes constitutives des organisations internationales, phénomène marquant de la deuxième moitié du XXe siècle, leur ajouter les actes de ces institutions. Ils sont un droit dérivé des traités de base. Ils en tirent leur autorité : décisions du Conseil de sécurité, décisions juridictionnelles de toute nature. Il s’agit d’actes unilatéraux. Ils dérivent certes d’un contrat de base, mais relèvent en même temps d’une logique verticale et non plus horizontale. Les obligations initiales ne sont plus ainsi limitées à leur contenu originel. Elles sont appelées à être précisées, complétées, voire élargies par un droit qui résulte de procédures institutionnelles et non plus contractuelles.

S’agissant de l’ONU en particulier, la capacité reconnue aux organes principaux de créer de leur propre initiative des organes subsidiaires qui les assistent dans leurs fonctions leur permet de développer le cadre institutionnel. Ces organes subsidiaires deviennent à leur tour des instances pour la prise de décisions. De sorte que la Charte se trouve en état d’adaptation permanente en fonction des demandes. Faut-il régler les litiges entre l’ONU et son personnel ? On crée un tribunal administratif, dont les décisions s’imposent à l’organisation. Faut-il désarmer l’Irak et surveiller le respect de ses obligations ? On institue une commission spéciale du Conseil de sécurité. Faut-il administrer provisoirement le Kosovo ? On établit une instance à cette fin. Faut-il juger des crimes internationaux commis par des individus ? On met en place des tribunaux internationaux spéciaux, comme pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda…

Il faut également souligner la capacité opérationnelle du droit international. Il a quitté l’empyrée des normes pures pour s’intéresser à leur mode de réalisation. Ce droit peut mettre sur pied des actions internationales qu’il définit et maîtrise. Il s’agit par exemple des opérations du maintien de la paix. Leur logique est contractuelle mais elles comportent un ensemble de missions et de moyens fixés par des règles internationales. Il peut s’agir de moyens internationaux, mis en œuvre par le personnel d’une organisation, il peut s’agir de moyens étatiques mis à disposition, mais encadrés par ces règles. Le registre des instruments et des capacités du droit international est ainsi de plus en plus étoffé et demeure ouvert à de futurs développements.

Un champ d’intérêt de plus en plus large

Longtemps le droit international était droit de la paix et de la guerre, du commerce, de la sécurité. Il le demeure fondamentalement. Toutefois, ses domaines se sont considérablement élargis. La Charte des Nations unies a joué un rôle décisif en la matière. On ne peut donc pas définir ce droit par des domaines qui lui seraient propres, il a une vocation générale à la régulation des rapports sociaux, y compris des rapports internes.

  • La sécurité demeure au centre des préoccupations du droit international, sécurité militaire, mais aussi sécurité juridique. La régulation juridique du recours à la force armée, instrument de la sécurité collective, a tenté de se substituer aux techniques classiques qui n’avaient pas besoin du droit, comme l’équilibre international. Elle l’a certes fait avec des succès divers. Mais son bilan n’est pas négatif. Dans d’autres domaines, comme celui de la maîtrise des armements, et d’abord nucléaires, la place des traités de toute nature, voire des décisions du Conseil de sécurité, est centrale.
  • Les relations économiques ont également connu une expansion du droit international, à la mesure de leur développement. Traités multilatéraux, régionaux ou bilatéraux qui organisent la libéralisation des échanges sont légion. La demande en la matière est très forte. Les débats sont vifs, les intérêts contradictoires et la lutte pour le droit est très active, entre pays développés, pays en développement, pays émergents. Tous sont à la recherche de compromis qui sont difficilement atteints, au sein de l’OMC ou ailleurs. Sur le plan monétaire international, on mesure les inconvénients de l’absence d’un système organisé, et le besoin de droit est fortement ressenti.
  • L’environnement, les droits de l’homme…

Nombre d’autres domaines ont été saisis par le droit international, qui traditionnellement ne s’en souciait pas. Aucun État ne peut désormais soutenir que la question du respect des droits de l’homme relève de sa compétence exclusive.

Il est cependant un domaine où le droit parvient difficilement à pénétrer : celui de la gouvernance, celui des orientations politiques majeures. Les instances fragiles où l’on s’efforce de la mettre au point, G8, G20, sommets ad hoc, n’ont pas de statut juridique précis. Elles ne prennent pas de décisions juridiquement obligatoires.

Ceci souligne que le développement du droit international ne s’oriente nullement vers la formation d’un super-État. Il reste fondamentalement un droit politique, instrument de leurs intérêts, de leurs accords, de leurs compromis.

Le développement du droit international ne s’oriente nullement vers la formation d’un super-État

Une frontière mobile avec les droits internes

Le développement du droit des échanges économiques, des droits de l’homme, du droit humanitaire, conduit le droit international à interférer de plus en plus avec l’activité, les droits et les obligations des individus. Ceux-ci ne sont pas sujets du droit international, qui en principe ne les atteint que par la médiation des États. Mais ils peuvent être directement obligés en vertu de certains traités, par exemple avec les juridictions pénales internationales, qui atteignent même les gouvernants.

Plus généralement, les Constitutions ou les jurisprudences internes acceptent, au moins dans les pays démocratiques, d’intégrer les règles internationales au sein du droit interne. Le droit international devient dès lors pour eux un mode de législation ordinaire.

Cette intégration n’est pas de plein droit. Elle ne s’opère pas en vertu du droit international. Elle dépend des ordres juridiques internes considérés, qui assignent aux règles d’origine internationale une place particulière dans la hiérarchie de leurs normes, comme élément de l’État de droit.

C’est ainsi qu’en droit français les traités ont, en vertu de la Constitution, une place supérieure à celle des lois. La coutume, si elle ne bénéficie pas de la même supériorité, peut également y produire des effets de droit. Plus l’objet des règles internationales s’étend, plus la pénétration du droit interne est forte.

Certaines conventions, comme la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, peuvent même reconnaître aux individus un droit d’action internationale devant des juridictions protectrices, en l’occurrence la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH).

Le droit international ne mérite nullement le discrédit dont on l’accable parfois. Ses imperfections réelles, les carences que l’on relève volontiers ne sont pas liées à un défaut de structure ou à une insuffisance congénitale de ses techniques. Il est vrai que ses avancées ne se produisent pas dans les mêmes conditions que celles des droits internes. Dans les pays démocratiques, ceux-ci résultent de programmes politiques préconçus et de processus électoraux disputés.

La société internationale n’est pas une société démocratique. Les progrès de son droit sont donc souvent des réponses plus ou moins improvisées à des crises ou à des conflits que l’on s’efforce de résoudre et dont on voudrait prévenir le retour. En la matière, le droit international, instrument créatif et flexible, peut tout réguler et tout faire, dès lors et à condition que les États veuillent et sachent l’utiliser.