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Les aides personnelles au logement

Dossier mis à jour le 21.10.2018

Article mis à jour le 21.12.2018

Depuis la réforme de 1977, les aides personnelles au logement constituent le premier poste budgétaire de la politique du logement. Plus de 6,5 millions de ménages en bénéficient pour un coût d’environ 16 milliards d’euros en 2019. Ces aides ont pour objectif de favoriser l’accès au logement des ménages modestes par la prise en charge d’une part de leurs dépenses de logement, dans le secteur locatif comme en cas d’accession à la propriété.

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Trois types d’aide personnelle

Trois types d’aide personnelle ont été créées depuis 1948 :

  • l’allocation de logement à caractère familial (ALF), créée par la loi du 1er septembre 1948, relève du code de la sécurité sociale. Elle est attribuée au locataire ou colocataire ou sous-locataire (déclaré au propriétaire) d’un logement meublé ou non, à l’accédant à la propriété ayant bénéficié d’un prêt immobilier pour l’achat de son logement, au résident en foyer d’hébergement. Le logement doit être la résidence principale et répondre à des exigences minimales de décence et de conditions d’occupation. Elle est versée sous condition de ressources à des familles, des personnes isolées ou des jeunes ménages.
  • l’allocation de logement à caractère social (ALS) relève également du code de la sécurité sociale et a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, personnes handicapées, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans, étudiants, etc.). Cette allocation a progressivement été étendue, puis généralisée à partir du 1er janvier 1993 aux catégories qui restaient encore exclues d’une aide personnelle. Ainsi, depuis le 1er janvier 1993, elle est attribuée à toute personne, sous seule condition de ressources, qui n’entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l’ALF ou de l’APL.
  • l’aide personnalisée au logement (APL) a été créée par la loi du 3 janvier 1977, elle est régie par le code de la construction et de l’habitation (CCH). Elle s’applique à un parc de logements déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants. Le champ d’application de l’APL comprend, en accession à la propriété, les logements financés avec des prêts aidés ou réglementés par l’État et, en secteur locatif, les logements conventionnés. En règle générale, l’APL est versée directement au propriétaire (en cas de location) ou au gestionnaire du logement foyer, ou à l’établissement bancaire (en cas d’accession à la propriété).

Depuis 2016, les trois aides sont financées par le Fonds national d’aide au logement (FNAL). Le financement du FNAL est assuré à la fois par une contribution des employeurs, une contribution des régimes de prestations familiales et une dotation budgétaire de l’État qui assure l’équilibre du fonds.

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Pour quelle efficacité ?

Les aides personnelles au logement ont pour finalité de diminuer les dépenses de logement des ménages disposant de revenus modestes. Leur impact est donc mesuré en calculant le taux d’effort supporté par les ménages (part des dépenses logement sur le revenu net).

Or, depuis les années 90, le taux d’effort net des ménages augmente alors que le coût des aides personnelles est croissant. Ce constat, dressé par l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (ONPES) en mai 2012, tient à l’absence de revalorisation des barèmes mais aussi à la progression rapide des loyers et des charges dans le parc locatif social ou privé.

Rejoignant le diagnostic de l’ONPES, d’autres études, conduites par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), ou l’Insee, ou la Cour des comptes, montrent que l’efficacité sociale des aides publiques au logement s’est dégradée au cours de la décennie.

Les pouvoirs publics ont cherché, en effet, à limiter le coût des aides personnelles notamment par une revalorisation insuffisante des barèmes. Cette sous-actualisation du barème a deux conséquences. La première conduit à une déconnexion progressive des aides avec la réalité des marchés du logement. La seconde a pour effet de concentrer le champ des aides sur les ménages les plus modestes.

Néanmoins, les allocations ne sont pas sans effet inflationniste sur les loyers, et ne contribuent pas à résoudre le problème principal du marché du logement que constitue l’insuffisance de l’offre. Un rééquilibrage en faveur des aides à la pierre serait nécessaire, mais difficile à mettre en œuvre sachant que les aides à la construction n’entraînent pas une baisse immédiate des loyers, puisqu’il faut le temps que les logements soient construits avant que l’augmentation de l’offre n’entraîne une baisse des prix.

Dans un rapport de 2015, la Cour des comptes souligne toutefois le caractère redistributif des aides personnelles au logement qui se concentrent sur les ménages les plus modestes (75% des allocataires se situent dans les trois premiers déciles de revenus).

Une étude de la Drees de 2016 confirme l’impact de ces aides sur la réduction du taux de pauvreté, un impact qui est plus fort que celui des minima sociaux. Cependant, avec un barème identique pour les logements sociaux ou les logements du parc privé, le taux d’effort net, toutes charges comprises, est plus élevé chez les locataires du secteur privé (28,4% contre 24,1%).

Pour lutter contre les effets inflationnistes des aides au logement, la loi de finances pour 2016 a instauré, à compter du 1er juillet 2016, une dégressivité des APL en fonction du montant du loyer jusqu’à la suppression de l’aide au-delà d’un plafond de loyer fixé en fonction de la zone géographique et de la composition familiale. Depuis le 1er octobre 2016, la valeur du patrimoine des allocataires est prise en compte au-delà de 30 000 euros pour le calcul des aides au logement. Sont exclus du bénéfice de ces aides les particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents lorsque ces derniers sont redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune (remplacé par un impôt sur la fortune immobilière depuis le 1er janvier 2018).

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Vers une réforme structurelle des APL ?

Face au poids croissant de la dépense de logement des ménages malgré une augmentation sensible des aides au logement, le gouvernement annonce une réforme structurelle des aides au logement dans le cadre de la stratégie pour le logement présentée le 20 septembre 2017.

La réforme passe, dès 2018, par une baisse des loyers dans le parc social pour les locataires bénéficiaires des aides au logement avec en parallèle une baisse des APL pour les locataires de cinq euros par mois. Puis, en 2019, le calcul des droits des allocataires est modifié pour prendre les ressources les plus récentes.

La réduction de cinq euros sur le montant des aides personnelles au logement est mise en place au 1er octobre 2017. Pour que cette réduction ne se traduise pas par une baisse de ressources pour les ménages concernés, le gouvernement impose aux organismes de logement social une baisse parallèle des loyers via la mise en place d’une "réduction de loyer de solidarité" (RLS).

La deuxième étape de la réforme (contemporanéité des ressources prise en compte) est mise en oeuvre au printemps 2019 dans le prolongement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu qui permet de connaître les revenus mois par mois. Les aides au logement sont calculées sur la base du revenu en cours et non plus sur le revenu de l’année N-2. Les droits aux prestations sont calculés tous les trimestres, sur les douze derniers trimestres glissants. Cette réforme devrait permettre de limiter le nombre de non-recours, ainsi que le nombre d’indus.

Pour réduire le coût budgétaire des aides, le gouvernement a revu les conditions d’attribution de l’APL accession. Elle a été supprimée pour les acquisitions de logement neuf et pour les acquisitions en zone tendue. La politique en faveur de l’accession à la propriété passe en priorité par le prêt à taux zéro (PTZ). Pour les détracteurs de cette suppression, il peut y avoir un impact budgétaire immédiat, mais pas sur le long terme, car les emprunteurs modestes resteront locataires et par conséquent bénéficiaires de l’APL location, plus coûteuse.

En parallèle, le président de la République, lors de la présentation du plan pauvreté le 13 septembre 2018, a évoqué la possibilité d’un versement social unique : "En fusionnant le plus grand nombre des prestations sociales, du RSA aux APL, nous pourrons enfin garantir un socle minimal de dignité à tous ceux qui doivent en bénéficier, en apportant, enfin, une réponse à la hauteur du non recours aux droits".

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