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Droit au logement opposable : création et application

Dossier mis à jour le 21.10.2018

Article mis à jour le 21.11.2018

Le droit au logement opposable a été mis en place en 2007. Plus de 120 000 personnes ont été relogées, mais plus de 50 000 sont en attente d’un logement ou d’un relogement depuis un à dix ans. Après le plan d’aide au relogement de 2014, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) de 2014 et la loi égalité et citoyenneté de 2017 contiennent des dispositions pour rendre ce droit plus réel.

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Genèse et création du Dalo

Proclamé avec la loi Quilliot du 22 juin 1982 - qui fait du droit à l’habitat un droit fondamental - et consacré quelques années plus tard par la loi Besson de 1990 ("Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation"), le droit au logement est longtemps resté inapplicable et inappliqué, en l’absence de tout dispositif contraignant.

C’est à la suite de la mobilisation autour des campements de sans-abris, installés sous l’impulsion de l’association "les enfants de Don Quichotte" dans plusieurs grandes villes de France durant l’hiver 2006, que l’opposabilité du droit au logement a acquis un fondement juridique.

La loi du 5 mars 2007 instaurant le droit au logement opposable (dite “loi Dalo”) reconnaît un droit au logement décent et indépendant aux personnes (résidant en France de façon stable et régulière) qui ne peuvent accéder par leurs propres moyens à un tel logement ou s’y maintenir.

La loi Dalo modifie le cadre de mise en oeuvre du droit au logement en le faisant passer d’une obligation de moyens à une obligation de résultats. Elle désigne l’État comme le garant du droit au logement et institue deux voies de recours :

  • le recours amiable s’exerce devant une commission de médiation départementale qui, si elle juge la demande de logement urgente et prioritaire, demande au préfet de procurer un logement sur le contingent préfectoral.
  • le recours contentieux peut être engagé devant le juge administratif pour contester une décision défavorable de la commission de médiation ou pour défaut d’application d’une décision favorable.

La loi définit des catégories de personnes susceptibles d’engager ces voies de recours, les personnes défavorisées prioritaires dans l’attribution d’un logement ou l’accueil dans une structure adaptée, c’est-à-dire :

  • les personnes éligibles au logement social qui n’ont pas reçu de réponse à leur demande de logement après un délai anormalement long. Ce délai est fixé par le préfet en fonction des circonstances locales.
  • les demandeurs d’un logement social non logés ou mal logés (personnes dépourvues de logement, menacées d’expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, logées dans des locaux insalubres ou dangereux, logées avec un enfant mineur ou une personne handicapée dans des locaux sur-occupés)
  • les demandeurs d’hébergement (hébergement, établissement ou logement de transition, logement-foyer ou résidence hôtelière à vocation sociale).

Une fois le droit au logement reconnu, le préfet doit proposer un logement dans un délai de 6 mois (recours Dalo) ou un hébergement dans les 6 semaines (recours Daho). Dans le cas contraire, le requérant a la possibilité de faire condamner l’État à des astreintes et des dommages et intérêts. Ce recours indemnitaire est en augmentation : 700 en 2014, 1 300 en 2015. L’État verse alors directement aux plaignants des dommages et intérêts qui oscillent entre 2 000 et 10 000 euros par famille.

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Quel bilan pour la loi Dalo ?

Selon les chiffres fournis le 12 avril 2018 par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées (HCLPD), 238 259 familles ont été reconnues au titre du Dalo depuis 2008. 148 234 d’entre elles ont accédé à un logement, 54 367 ménages reconnus au titre du Dalo attendent un logement. Les recours (100 176 en 2017) se concentrent dans 18 départements. 60% des recours en 2017 sont déposés en Île-de-France. Puis viennent les Bouches-du-Rhône, le Rhône, le Var, les Alpes-Maritimes, la Haute-Garonne, la Haute-Savoie, l’Hérault, la Gironde, la Loire-Atlantique et le Nord.

Dès 2008, la Mission interministérielle d’inspection du logement social (Miilos), puis le Conseil d’Etat en 2009 et le Sénat en 2012 ont livré des diagnostics sur les freins et dysfonctionnements qui entravent la mise en œuvre du Dalo. Dans son 6e rapport, publié le 28 novembre 2012, le Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable sollicite du chef de l’État un « rappel à la loi », car le droit au logement opposable (Dalo) est "très inégalement appliqué".

Depuis la mise en œuvre du Dalo, Paris et l’Ile-de-France concentrent les difficultés. Des maires de la banlieue parisienne se sont inquiétés de possibles effets pervers du Dalo sur la mixité sociale de leurs communes. En effet, les communes qui ne respectent pas la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) échappent à la pression du préfet pour accueillir des bénéficiaires du Dalo, alors que les communes qui respectent la loi sont contraintes par l’État d’accueillir des familles parmi les plus pauvres.

L’efficacité du Dalo dépend en grande partie de la maîtrise de l’État sur son contingent de logements. Le droit du préfet porte sur 30% du total des logements de chaque programme HLM (dont 5% au profit de ses agents civils et militaires).

Or, la gestion du contingent préfectoral est imparfaite. Dans son rapport 2009, le Conseil d’État révèle que "beaucoup de préfectures ne connaissent pas ou plus très exactement l’historique et le volume de logements sur lequel peut s’exercer leur droit de réservation et de présentation".

Le décret n°2011-176 du 15 février 2011 a introduit l’obligation de signature de conventions de réservation entre préfets et bailleurs sociaux pour permettre l’identification et la mobilisation des logements du contingent préfectoral. Le dernier bilan Dalo de 2018 souligne que les droits de réservation de l’État ne sont pas identifiés et mobilisés totalement sur l’ensemble des départements.

La dynamique mise en œuvre par Action Logement pour atteindre l’objectif de 25% d’attribution à des ménages reconnus au titre du Dalo ou sortants d’hébergements reste limitée à l’Ile-de-France. Les conventions entre l’État et Action Logement censées permettre un meilleur pilotage de leur contingent ne couvrent pas tout le territoire, en dépit du rôle de l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols). Par ailleurs, les préfets n’utilisent que très rarement leur pouvoir coercitif face aux défaillances des bailleurs et élus.

Autre obstacle à la mobilisation de logements, la faible mobilité et vacance dans le parc social, surtout en zone tendue, ce qui implique un faible taux d’attributions de logements (variable selon les départements et les régions). Pour tenter d’y remédier, le supplément de loyer de solidarité a été institué en 1986 et plusieurs fois modifié.

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Vers une meilleure application du Dalo ?

La loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) comporte des mesures destinées à améliorer les dispositifs relatifs au Dalo.

La loi encadre la possibilité de proposer des logements sociaux en "bail glissant" à des ménages bénéficiant du Dalo, c’est-à-dire leur faciliter l’accès au statut de sous-locataire puis de locataire, en cas d’incapacité à assumer les obligations résultant d’un bail à leur nom.

Afin de faciliter les parcours de l’hébergement au logement, la loi autorise les commissions de médiation à requalifier un recours destiné à obtenir un hébergement en un recours pour l’attribution d’un logement en urgence, moyennant le respect d’un certain nombre de conditions.

Pour améliorer la prévention des expulsions locatives, la loi modifie certaines dispositions du code des procédures civiles d’exécution, du code pénal, du code de la sécurité sociale ainsi que de la loi du 6 juillet 1989 de sorte de traiter les impayés le plus en amont possible. Lorsqu’une personne est menacée d’expulsion locative, le président de la commission de médiation a la possibilité de saisir le juge pour qu’il suspende l’expulsion et accorde des délais. Par ailleurs, la trêve hivernale des expulsions locatives est prolongée de 15 jours.

La loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 rappelle la nécessité que les communes attribuent réellement le quart de leurs logements sociaux aux " Dalo". Dans de nombreuses communes, les 25% sont rarement atteints. Des bailleurs sociaux, soumis à des exigences de gestion, veulent limiter le risque de loyers impayés, alors qu’aucune statistique ne met en évidence que les bénéficiaires du Dalo seraient moins bons payeurs que les autres locataires. Pour lutter contre cette tendance, la loi prévoit que, lors de l’attribution de logements sociaux, les critères de priorité de droit commun ne s’appliquent qu’après la mise en oeuvre d’une attribution à un ménage "Dalo".

La loi relative à l’égalité et à la citoyenneté renforce les moyens permettant d’exécuter les décisions des commissions de médiation.

La Cour des comptes, dans un référé adressé à la ministre du logement en mars 2017, a souligné que les commissions de médiation départementales (Comed), chargées d’examiner les dossiers, sont fortement sollicitées sans avoir les moyens de faire correctement leur travail.

Devant l’hétérogénéité des décisions rendues par les commissions de médiation et des taux de décision selon les territoires, un guide des commissions de médiation Dalo est paru en décembre 2017, avec l’objectif d’apporter une aide juridique aux membres des Comed et d’harmoniser les pratiques.

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