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Le financement du logement social : les aides aux producteurs

Dossier mis à jour le 21.10.2018

Article mis à jour le 21.11.2018

Le financement du logement social évolue en fonction des priorités de l’État en matière de logement.

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’urgence est à la reconstruction et l’État met en place un système de financement qui repose sur des aides à la pierre, subventions et prêts, versées aux producteurs de logements.

En 1977, le Premier ministre, Raymond Barre, réforme largement le mode de financement du logement social : l’État n’intervient plus prioritairement dans la structuration de l’offre immobilière mais il corrige les effets du marché sur les plus vulnérables en distribuant des aides personnelles.

La conséquence première de cette réforme est la réduction du nombre de logements construits et, dans un contexte de crise économique, les aides personnelles ne parviennent pas à masquer les effets de la crise du logement.

Dans les années 90, des aides fiscales sont créées afin d’inciter les investisseurs privés à construire des logements locatifs.

Le logement social peut être financé par l’État, les collectivités territoriales, la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), Action Logement (l’organisme chargé de gérer le 1% logement versé par les employeurs), ou le bailleur lui-même, sur ses fonds propres.

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Les aides de l’État

L’État mobilise des moyens importants pour le financement du logement social en France. Les aides de l’État aux producteurs comprennent des subventions budgétaires, des aides fiscales et des aides de circuit. Depuis 2009, un bilan des logements aidés est publié chaque année par le ministère en charge du logement. Il compile les informations relatives au financement des logements sociaux (localisation, plan de financement, caractéristiques techniques).

Les subventions budgétaires constituent la part la plus faible des aides de l’État à la construction de logements sociaux et traduisent un désengagement progressif de l’État dans les années 2000 avec en corollaire la montée en puissance des subventions des collectivités locales.

Les subventions budgétaires peuvent être constituées de trois éléments :

  • la subvention de base calculée en fonction de la superficie et de la structure (taille moyenne des logements) de l’opération ;
  • la subvention pour surcharge foncière qui vise à permettre une implantation dans les zones où les coûts d’achat ou d’aménagement des terrains d’emprise sont élevés. Le principe est de subventionner la partie de la charge foncière de l’opération qui dépasse une valeur de référence ;
  • la prime d’insertion en Ile-de-France destinée à faciliter la réalisation des logements les plus sociaux dans cette zone où le coût du foncier est très élevé.

Le logement social bénéficie de divers dispositifs fiscaux qui constituent la part la plus importante des aides de l’État. Il s’agit d’exonérations ou de réductions d’impôts qui font l’objet d’une compensation ou d’un remboursement par l’État :

  • exonération de l’ impôt sur les sociétés pour les organismes HLM et les offices publics d’aménagement et de construction (OPAC) ;
  • exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant 15 ans (la loi Dalo prévoit que cette durée est portée à 25 ans pour les logements sociaux financés entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2014) ;
  • ou encore application d’un taux réduit de TVA (5,5%) depuis 1996. Cette disposition a été étendue aux travaux d’amélioration, de transformation ou d’aménagement de logements locatifs sociaux et aux opérations d’acquisition amélioration.

La mobilisation du foncier constitue un autre levier de la politique de l’État en faveur du logement social. Il s’agit pour l’État de mettre en vente les terrains nus ou bâtis de son domaine ou de celui de certains établissements publics pour y construire des logements sociaux. L’avantage financier résultant de la décote (cession des biens à un prix inférieur à leur valeur vénale) est exclusivement répercuté dans le prix de revient des logements locatifs sociaux et des logements en accession à prix maîtrisé. En cas de non réalisation du programme de logements prévus dans un délai de cinq ans, la vente est annulée ou des sanctions financières sont appliquées.

La loi institue une Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier (CNAUF) chargée du suivi de l’application du dispositif de mobilisation du foncier en faveur du logement. Pour amplifier la mobilisation du foncier public, une société foncière publique est créée officiellement le 1er janvier 2017. Dotée d’un budget de 750 millions d’euros, financé pour moitié par l’État et pour moitié par la Caisse des dépôts et consignations, elle a pour mission de libérer et de pré-aménager le foncier public. Elle confie ensuite les terrains préparés à des bailleurs, pour leur permettre de construire des logements (logements sociaux pour 50% et logements intermédiaires et privés pour 50%).

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Le rôle de la Caisse des dépôts et consignations (CDC)

Parallèlement, l’État accorde des financements pour la construction de logements sociaux par le biais de prêts à long terme à des taux subventionnés.

Il existe des prêts réservés aux bailleurs sociaux et la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), prêteur historique du logement social, détient le monopole de leur distribution. Elle occupe une place centrale dans le financement du logement social (à hauteur de 70%) par le biais des fonds d’épargne dont elle assure la gestion. Elle transforme les dépôts collectés sur les produits d’épargne réglementés (livret A, livret de développement durable et solidaire et livret d’épargne populaire) en prêts de longue durée sur 30 à 60 ou même 70 ans.

Des prêts bonifiés à parité par Action logement et le Fonds d’épargne de la CDC, dit prêts de haut de bilan, pour un montant total de 2 milliards d’euros apportent des ressources aux organismes de logement social pour accélérer les programmes de production et de rénovation de logements sociaux entre 2016 et 2019.

Sur la seule année 2016, la CDC a prêté 14 milliards d’euros aux bailleurs sociaux, ce qui a permis, notamment, de construire 109 000 logements sociaux et d’en réhabiliter 311 000. La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) a pour mission de garantir les emprunts accordés par la CDC aux opérateurs de logement social pour leurs opérations de construction, d’acquisition amélioration et de réhabilitation de leur parc de logements locatifs sociaux. Cette garantie s’applique principalement aux prêts locatifs aidés d’insertion (PLAI) et aux prêts locatifs à usage social (PLUS). La garantie de la CGLLS est subsidiaire, celle-ci n’intervenant que lorsque celle des collectivités territoriales n’a pu être obtenue par l’emprunteur, sur tout ou partie des prêts afférents à une opération.

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Les autres financements

Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, l’État peut déléguer ses compétences en matière de gestion du financement du logement à des collectivités territoriales volontaires. Au 1er janvier 2015, 89 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont conclu une convention de délégation de compétences.

Le fondement de la délégation réside dans une convention par laquelle l’État délègue aux collectivités qui le souhaitent "la compétence pour décider de l’attribution des aides publiques en faveur de la construction, de l’acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux et de celles en faveur de la rénovation de l’habitat privé". Dans un rapport de mai 2011 sur la délégation des aides à la pierre, la Cour des comptes considère que la délégation a eu un impact positif sur la construction de nouveaux logements et que les collectivités délégataires ont su mettre en place de meilleurs outils de suivi des constructions et de consommation des crédits que l’État.

Les opérations de logement social reçoivent également des subventions de la part des collectivités territoriales, contraintes via la révision de la loi SRU à accroître leur participation dans moyens supplémentaires fournis par l’État.

En outre, le parc locatif social bénéficie pour son développement et son amélioration d’autres sources de financement comme le "1% logement".

Instituée en 1953, la participation des employeurs à l’effort de construction prévoit que les entreprises doivent consacrer 1% de leur masse salariale au financement de la résidence principale de leurs salariés. Cette contribution a baissé depuis pour atteindre 0,45% de la masse salariale. Le 1% logement a été renommé Action logement en juillet 2009.

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Vers une mutualisation renforcée des ressources ?

Les bailleurs participent également au financement du logement social en puisant dans leurs fonds propres. Un mécanisme de mutualisation a également été mis en place par la convention conclue avec l’État le 22 août 2014 et approuvée par un arrêté publié le 12 septembre 2014.

Ce mécanisme est financé par une contribution générale et obligatoire des organismes fondée sur le montant des loyers perçus, le patrimoine détenu et la cotisation à la Caisse de garantie du logement locatif social. Pour s’assurer de l’efficience de cette mutualisation, une commission est chargée de dresser un bilan régulier du dispositif et de proposer éventuellement les évolutions souhaitables.

Avec la création du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) au 1er juillet 2016, l’État veut simplifier et rendre plus efficace la gestion des aides à la pierre et garantir la sécurité, la pérennité et la visibilité du financement du logement social, à l’abri des contingences budgétaires annuelles.

Cogéré par l’État, les collectivités locales et le mouvement HLM, il définit la programmation des aides à la pierre, à savoir leur montant par territoire et par catégorie de logement. Depuis la loi de finances pour 2018, l’État a réduit son engagement.

La loi Elan prévoit le regroupement forcé des organismes gérant moins de 12 000 logements. Il s’agit principalement de trouver, au travers de la mobilisation des actifs détenus par le monde HLM des ressources susceptibles de se substituer en totalité ou en partie à l’aide publique d’État.

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