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L’organisation de la veille et de la gestion des crises sanitaires en France

Dossier mis à jour le 28.12.2018

Article mis à jour le 28.12.2018

En raison de l’impact majeur des crises sanitaires potentielles et de la complexité de leur gestion, l’organisation de la veille et de la sécurité sanitaire en France s’est progressivement structurée, de l’échelon local jusqu’au niveau international.

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L’organisation de la veille et de la sécurité sanitaire

La réduction des risques sanitaires est une priorité des politiques de santé. La santé publique fait entrer l’activité ministérielle dans le champ de la responsabilité pénale avec la condamnation de l’État pour “carence fautive” dans les affaires du sang contaminé et de l’amiante (Conseil d’État, 9 avril 1993). En 1994, la sécurité sanitaire a été définie comme la protection contre les risques liés au fonctionnement du système de santé. A la fin des années 1990, la notion de sécurité sanitaire inclut également la protection contre les risques sanitaires dans les domaines de l’alimentation et de l’environnement.

Le système de veille et de sécurité sanitaire a été construit par strates successives, souvent en réponse à des crises sectorisées. L’hétérogénéité des dispositifs de veille et de vigilance a conduit au regroupement progressif des différentes vigilances sanitaires.

Au niveau national : spécialisation et regroupements des agences sanitaires

Différentes lois organisent le transfert et le regroupement de la fonction d’évaluation des risques sanitaires à des agences d’expertise.

  • Ainsi la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l’homme conduit à la création de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS).
  • L’ordonnance du 7 janvier 2010, prise en application de l’article 115 de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, crée en juillet 2010, l’Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES). L’agence résulte de la fusion de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l’Agence française de sécurité sanitaire, de l’environnement et du travail (AFSSET). Cette fusion visait à promouvoir une vision globale des risques contenus dans l’environnement de vie des femmes et des hommes sur leur santé.
  • La loi du 9 mai 2010 crée l’Agence française de sécurité de l’environnement (AFSSE).
  • La loi du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire des médicaments et des produits de santé crée l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), qui se substitue à l’Agence française de sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé (Afssaps).
  • Inscrite dans la loi du 26 janvier 2016 relative à la modernisation du système de santé, Santé publique France est créée le 1er mai 2016 par décret. Cette agence regroupe l’Institut de veille sanitaire (InVS), l’Institut national pour la prévention sanitaire (INPES) et l’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (ÉPRUS).

La création en mai 2007 d’un département dédié à l’organisation des urgences sanitaires au sein du ministère de la santé, le département des urgences sanitaires (DUS), s’est accompagnée de la mise en place en son sein d’un centre opérationnel de réception et de régulation des urgences sanitaires et sociales (CORRUSS).

Le CORRUSS centralise les alertes au niveau national, notamment auprès de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) dans le cadre du Règlement sanitaire international (RSI). Adopté en 2005 par l’OMS et entré en vigueur en 2007, le RSI est juridiquement contraignant. Il vise la protection de la population mondiale contre les maladies nouvelles et résurgentes, les chocs microbiens et d’autres menaces pour la santé publique et la sécurité sanitaire.

Au niveau régional : un pilotage territorial unifié autour des ARS

Dès avril 2008, le Conseil de modernisation des politiques publiques décide de mettre en œuvre un pilotage territorial unifié de la politique de la santé. Ce pilotage aboutit en 2010 à la création des agences régionales de santé (ARS), traduisant ainsi une volonté d’inscrire dans un continuum la prévention, les dispositifs de veille et d’alerte et la gestion des situations d’urgence sanitaire.

Au travers du projet régional de santé, chaque ARS assure une mission de veille, d’alerte et de gestion des situations d’urgence sanitaire (VAGUSAN) au sein d’une plateforme de veille et d’urgence sanitaire et en lien avec les services de l’État et le préfet. Cette mission est assurée par des cellules de veille, d’alerte et de gestion sanitaires (CVAGS), ainsi que par les cellules d’intervention en région (CIRE), chargées de l’investigation et de l’évaluation des signaux de concert avec Santé Publique France.

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La gestion des alertes et des crises sanitaires

Les crises apparaissent rarement sans prévenir et peuvent le plus souvent être anticipées. L’État doit pouvoir s’y préparer, réagir et prendre les mesures nécessaires au cas où la vie de la population ou le fonctionnement régulier de la vie institutionnelle, économique ou sociale du pays seraient mis en cause.

L’État dispose ainsi d’une vingtaine de plans et autant de déclinaisons spécifiques, tant à l’échelle nationale (plan pandémie grippale, plan Ebola ou de réponse à un accident nucléaire ou radiologique majeur) que territoriale (plan NOmbreuses VIctimes - NOVI, dispositif ORSAN).

La préparation du système de santé aux situations sanitaires exceptionnelles

Mis en place en 2014 pour préparer la montée en charge coordonnée du système de santé et définir des parcours de soins des patients adaptés à tous types de situations exceptionnelles, le dispositif intégré d’organisation de la réponse du système de santé en situations sanitaires exceptionnelles, dit schéma “ORSAN”, est principalement mis en œuvre au niveau régional. Ce dispositif assure plus particulièrement la coordination entre les secteurs ambulatoire, hospitalier et médico-social.

Le schéma ORSAN est décliné par les établissements de santé et les établissements médico-sociaux, qui en tiennent compte dans leur plan blanc, plan bleu ou contrats d’objectifs et de performance des maisons pluridisciplinaires de santé.

Les ARS et les ARS de zone (dont le directeur général est le correspondant du préfet de zone) articulent ce schéma dans un cadre général de planification qui constitue le volet générique “santé” des plans de défense et de sécurité. Le directeur général de l’ARS de zone coordonne l’action des autres ARS, services et organismes relevant du ministère chargé de la santé, implantés dans sa zone.

Deux plans de renfort peuvent être déployés afin de permettre aux préfets de mobiliser des moyens sanitaires et extérieurs à l’échelle zonale et départementale : le plan zonal de mobilisation, faisant appel aux réservistes sanitaires de l’ÉPRUS, et le plan blanc élargi.

L’organisation gouvernementale de la gestion de crise

La circulaire du 2 janvier 2012 relative à l’organisation gouvernementale pour la gestion des crises majeures attribue au Premier ministre la direction politique et stratégique des crises majeures. Celui-ci s’appuie sur le dispositif gouvernemental de la cellule interministérielle de crise.

Le Premier ministre peut activer une cellule interministérielle de crise (CIC) et en confier la conduite opérationnelle à un ministre qu’il désigne en fonction de la nature des événements. En principe, la conduite des opérations relève du ministre de l’Intérieur lorsque la crise a lieu sur le territoire national et du ministre des Affaires étrangères et européennes pour les crises extérieures. Sur le territoire, la gestion opérationnelle des crises relève de la compétence des préfets de département.

Pour le ministère des Solidarités et de la Santé, les décisions stratégiques sont transmises aux ARS, ARS de zone et agences sanitaires pour être déclinées par chacune, dans son domaine d’action respectif. Lors de la survenue d’une situation sanitaire exceptionnelle, la Direction générale de la santé (DGS), active soit le CORRUSS renforcé, soit le Centre sanitaire de crise. La DGS assure le suivi et la coordination, peut solliciter d’autres expertises, aide à la gestion en région et met en œuvre des actions d’information de communication.

Le ministère chargé de la Santé peut mettre en place une organisation spécifique et proportionnée afin d’assurer le suivi et la gestion de l’évènement dont l’ampleur et la gravité dépassent le cadre de la gestion courante des alertes.

Le dispositif général de gestion de crise présente trois niveaux d’organisation, selon le degré de gravité de l’événement :

  • niveau 1 : veille opérationnelle – gestion courante des alertes,
  • niveau 2 : CORRUSS renforcé,
  • niveau 3 : activation du Centre de Crise Sanitaire (CCS).

Le CCS a pour mission le pilotage des actions du secteur sanitaire, le suivi et la coordination de la gestion de crise en relation avec les ARS, le déploiement de moyens humains et l’organisation et le suivi du dispositif “santé”.

Le CSS agit en lien avec la CIC, le centre de crise du ministère des Affaires étrangères et la cellule ministérielle de veille opérationnelle du ministère en charge de l’Écologie. Il est en contact avec les instituts, établissements et agences sanitaires placés sous la tutelle du ministère de la santé et en relation permanente avec les centres de crise mis en place dans les ARS et ARS de zones.

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