État d'urgence et autres régimes d’exception (article 16, état de siège)

L'état d'urgence instauré à la suite des attentats de novembre 2015 a pris fin le 1er novembre 2017. En 2020, c'est l'état d'urgence sanitaire qui est déclaré pour faire face à l'épidémie de Covid-19. Que sont ces régimes d'exception ? Le point en six questions.

Qu'est-ce que l'état d’urgence ?

L'état d'urgence a été institué par la loi 3 avril 1955 et modifié plusieurs fois, en particulier par l'ordonnance du 15 avril 1960 et la loi du 20 novembre 2015. Décidé par décret en conseil des ministres, il peut être déclaré sur tout ou partie du territoire soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas de calamité publique (catastrophe naturelle d’une ampleur exceptionnelle). D'une durée initiale de 12 jours, l'état d'urgence peut être prolongé par le vote d'une loi votée par le Parlement. Ce régime d'exception permet de renforcer les pouvoirs des autorités civiles et de restreindre certaines libertés publiques ou individuelles. Il autorise le ministre de l'intérieur et les préfets à décider notamment : 

  • l'interdiction des manifestations, cortèges, défilés et rassemblements de personnes sur la voie publique ;
  • la mise en place de périmètres de protection pour assurer la sécurité d'un lieu ou d'un évènement ;
  • l'interdiction de certaines réunions publiques ou la fermeture de lieux publics et de lieux de culte ;
  • des perquisitions administratives ;
  • des réquisitions de personnes ou moyens privés ;
  • le blocage de sites internet prônant des actes terroristes ou en faisant l'apologie ;
  • des interdictions de séjour ;
  • des assignations à résidence.

Ce régime d'exception a été appliqué six fois entre 1955 et 2015 : lors des attentats pendant la guerre d'Algérie, au moment des événements en Nouvelle Calédonie (1984), lors des violences urbaines en 2005 et à la suite des attentats terroristes de novembre 2015 à Paris et Saint-Denis.

Combien de fois l'état d'urgence a-t-il été déclaré ?

Depuis la promulgation de la loi de 1955, l’état d’urgence a été déclaré :

  • en 1955 : l’institution de l’état d’urgence fait suite à une vague d’attentats perpétrés par le Front de libération nationale (FLN) algérien à partir de novembre 1954. L’état d’urgence concerne les départements qui formaient l’Algérie française ;
  • en 1958 : après le coup d’État d’Alger du 13 mai, l’état d’urgence est déclaré pour trois mois sur le territoire métropolitain à compter du 17 mai ;
  • en 1961 : l’état d’urgence sur tout le territoire métropolitain est décrété le 22 avril 1961 après le putsch des généraux à Alger. Il est prorogé plusieurs fois jusqu’au 31 mai 1963 ;
  • en 1984 : l’état d’urgence est décrété en Nouvelle-Calédonie en décembre ;
  • en 2005 : l’état d’urgence est décrété le 8 novembre pour mettre fin aux émeutes dans les banlieues permettant ainsi aux préfets des zones concernées de déclarer des couvre-feux. L’état d’urgence concerne tout ou partie de 25 départements, parmi lesquels la totalité de l’Île-de-France. L’état d’urgence prend fin le 4 janvier 2006 ;
  • 2015-2017 : l'état d'urgence est décrété dans la nuit du 13 au 14 novembre 2015 après les attentats de Paris et de Saint-Denis. Prorogé plusieurs fois, l'état d'urgence prend fin le 1er novembre 2017 quand entre en vigueur la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi SILT.

Qu'est-ce que l'état d'urgence sanitaire ?

L'état d'urgence sanitaire est un régime juridique spécial créé par la loi du 23 mars 2020 pour lutter contre l'épidémie de Covid-19. Il peut être mis en place en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population sur tout ou partie du territoire. Il s'agit d'un régime juridique temporaire introduit dans le code de la santé publique de façon provisoire.

Comme l'état d'urgence, il peut être décrété en conseil des ministres pour un mois. Sa prolongation doit ensuite être autorisée par le vote d'une loi par le Parlement. L'état d'urgence sanitaire autorise des mesures de :

  • restrictions de la liberté d'aller et venir, la liberté d'entreprendre et la liberté de réunion (y compris des mesures d'interdiction de déplacement hors du domicile) ;
  • réquisition de tous biens et services nécessaires ;
  • contrôle des prix.

L'état d'urgence sanitaire a été instauré pour la première fois et pour deux mois par la loi du 23 mars 2020. Il a été prolongé jusqu'au 10 juillet 2020 inclus. Il a de nouveau été déclaré à compter du 17 octobre 2020 puis prolongé jusqu'au 1er juin 2021.

Quels sont les autres régimes d’exception de gestion de crise ?

L’état de siège

Prévu par l'article 36 de la Constitution, l'état de siège restreint aussi les libertés publiques. Décrété en conseil des ministres, il est mis en place en cas de péril imminent, pour faire face à un conflit (troubles intérieurs graves, par exemple). Prévu pour une durée de 12 jours, il peut être prolongé par une loi. Mais, contrairement à l'état d'urgence, les pouvoirs de police sont exercés par les autorités militaires aux compétences accrues. Des juridictions militaires peuvent alors juger les crimes et délits contre la sûreté de l’État, portant atteinte à la défense nationale qu’ils soient perpétrés par des militaires ou des civils. 

L'article 16 de la Constitution

Lors de la mise en oeuvre de l'article 16 de la Constitution, Le président de la République est doté de pouvoirs exceptionnels et concentre les pouvoirs exécutif et législatif. Deux conditions doivent être réunies :

  • une menace grave et immédiate pesant sur l’indépendance de la Nation et l’intégrité du territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux ;
  • le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu.

Le Président doit d'abord consulter le Premier ministre, les présidents des assemblées parlementaires et le Conseil constitutionnel, et informer la Nation. L'application de l'article 16 doit être une réponse temporaire à des situations de crise identifiées.

La seule application de l’article 16 a eu lieu en 1961 lors du putsch des généraux d’Alger.

Contrairement aux états d'urgence, prévus par une loi, les pouvoirs exceptionnels et l'état de siège sont inscrits dans la Constitution.

Quelles sont les limites d'un état d'exception ?

Le recours à un état d'exception est lié à une crise qui justifie des actions rapides et adaptées. Tous les régimes d'exceptions, y compris celui de l'article 16 de la Constitution, comprennent un cadre légal fixant leur durée, prolongements éventuels et fin de leur application. 

Or des controverses sont apparues lors de prolongation d'états d'urgence et d'entrée de mesures d'exception dans le droit commun. En cas de durée excessive, l’état d’urgence peut nuire aux libertés individuelles et au respect de l’État de droit. La question de la pérennité des dispositifs exceptionnels s'est posée, par exemple, au sujet de la loi renforçant la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure de 2017. Le texte a mis fin à l’état d’urgence en place depuis 2015 et intégré dans le droit commun des dispositions réservées à l’état d’urgence (fermeture administrative des lieux de culte, la surveillance de certaines personnes, notamment).

Pour le Conseil d'État, un régime d’exception "a vocation à rester temporaire" (étude annuelle 2021). Cependant, "la levée de l’état d’urgence est une décision délicate, fondée à la fois sur une analyse objective de la situation – l’existence ou non de la menace qui justifie l’état d’exception – mais aussi sur une perception subjective, à savoir comment la menace est encore perçue par les citoyens". Et c'est cette perception qui justifie les "prorogations répétées des états d’urgence ainsi que l’inscription dans le droit commun de diverses dispositions". D'où la nécessité, pour la plus haute juridiction administrative, de "mieux définir et circonscrire" ce régime et de l'inscrire dans la Constitution.

En tout état de cause, les mesures exceptionnelles peuvent être contrôlées a posteriori par les parlementaires, le Conseil constitutionnel ou les juridictions.

Le Parlement peut-il contrôler les mesures d'un état d'exception ?

Les états d'exception font l'objet de différents niveaux de contrôle : parlementaire, juridictionnel et constitutionnel.

Le Parlement doit autoriser la prolongation des états d'urgence et de l'état de siège. La loi du 20 novembre 2015 a renforcé l'information du Parlement pendant l'état d'urgence. "L’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le gouvernement pendant l’état d’urgence. Ils peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures". 

Le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel en appellent à un renforcement du contrôle parlementaire des états d'urgence en général qu'ils jugent insuffisant. 

Dans le cadre de l'article 16, après 30 jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, les présidents de l’Assemblée Nationale et du Sénat ainsi que 60 députés ou sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel pour qu'il vérifie si les conditions justifiant ces pouvoirs de crise sont toujours réunies.

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