En principe, ce sont les partenaires sociaux, c'est-à-dire les syndicats de salariés et les organisations patronales, qui négocient le régime d'assurance chômage et ses conditions. Ces négociations ont lieu normalement tous les deux ou trois ans pour tenir compte de l'évolution du marché du travail et du contexte socio-économique.
En cas d'accord, les partenaires sociaux concluent une convention qui doit ensuite être validée par le gouvernement, par un agrément du Premier ministre. Le gouvernement vérifie si la convention est conforme à la loi et cohérente avec sa politique d'emploi. Avec l'agrément, la convention devient obligatoire.
Depuis la loi Avenir professionnel du 5 septembre 2018, les partenaires sociaux reçoivent du gouvernement un document de cadrage. Ce document fixe un délai pour trouver un accord ainsi que les objectifs de la négociation. Si les partenaires sociaux ne parviennent pas à un accord, c'est l’État qui définit les règles par décret : c'est ce que l'on nomme le "régime de carence". C'était le cas entre juillet 2019 et fin 2024.
L'assurance chômage s'applique en France hexagonale, dans les départements d'outre-mer, ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, et Monaco. En revanche, Mayotte bénéficie d'un régime spécifique.
Le 9 octobre 2024, le nouveau gouvernement de Michel Barnier a invité les organisations syndicales et patronales à reprendre les discussions pour réformer les règles d’assurance chômage, en s'appuyant sur le protocole d’accord conclu le 10 novembre 2023. Bien qu’une convention ait été signée le 28 novembre 2023, elle n’avait pas été agréée par le Premier ministre Gabriel Attal.
Après ces nouvelles négociations, un avenant au protocole d’accord a été formalisé et signé le 15 novembre 2024 par une partie des partenaires sociaux avec la Confédération française démocratique du travail (CFDT), Force ouvrière (FO) et la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) du côté des syndicats et avec trois organisations patronales (le Mouvement des entreprises de France-Medef, la Confédération des petites et moyennes entreprises-CPME et l'Union des Entreprises de Proximité-U2P). La Confédération générale du travail (CGT) et la Confédération française de l'encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ne l'ont pas paraphé.
La nouvelle convention a reçu l'agrément du gouvernement à la suite de la publication d'un arrêté au Journal officiel du 20 décembre 2024.
Les modalités de cet avenant sont intégrées à la convention d’assurance chômage de novembre 2023. Ce texte, qui fixe l’ensemble des règles de l'assurance chômage, entre en vigueur au 1er janvier 2025. L'Unédic, chargée de la gestion de l'assurance chômage, précise toutefois que pour des raisons opérationnelles, certaines nouvelles règles n'entrent en vigueur que le 1er avril 2025.
La nouvelle convention entre en vigueur pour une durée de quatre ans, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2028.
Le texte ayant reçu l'agrément du gouvernement reprend la plupart des dispositions de la convention du 15 novembre 2024 mais en exclut certaines. Il reprend notamment :
- la mensualisation du paiement de l'allocation. Désormais, le montant ne variera plus en fonction du nombre de jours dans le mois mais sera basé sur un nombre fixe de 30 jours par mois. Cette mesure entraînera une perte d'indemnités de 5 jours (6 pour les années bissextiles) par an pour les demandeurs d'emploi ;
- l'assouplissement de la dégressivité de l'allocation pour les hauts revenus pour une partie des allocataires. Cette dégressivité, qui s'applique aux demandeurs d'emploi percevant une indemnité journalière de plus de 92,12 euros, ne s'applique plus aux allocataires de plus de 55 ans (contre 57 ans auparavant) ;
- une baisse des cotisations patronales. La contribution exceptionnelle temporaire, instaurée en 2017, de la cotisation patronale pour l'assurance chômage est supprimée. À partir du 1er mai 2025 elle passera de 4,05% à 4% du salaire brut.
Le nouveau régime fait également évoluer le système d’assurance chômage pour les seniors afin de favoriser leur emploi :
- pour les seniors, l’âge permettant de bénéficier d’une indemnisation prolongée est repoussé de deux ans pour prendre en compte la réforme des retraites de 2023, qui fixe l’âge légal de départ à 64 ans d’ici 2030. Ainsi, l’indemnisation maximale de 22,5 mois sera accessible à partir de 55 ans (contre 53 ans auparavant) et celle de 27 mois à partir de 57 ans (contre 55 ans). Pour les autres demandeurs d'emploi la durée maximale d'indemnisation est de 18 mois. Par ailleurs, le dispositif de "maintien de droit" qui permet aux chômeurs en fin de droit de continuer à toucher leur allocation jusqu'à l'âge du départ à taux plein va progressivement passer de 62 à 64 ans ;
- il faut avoir au moins 55 ans (au lieu de 53 ans) pour que les périodes de travail prises en compte pour la détermination de l'allocation chômage soient recherchées dans les 36 derniers mois qui précédent la fin du contrat de travail (pour les autres demandeurs d'emploi, ces périodes sont recherchées dans les 24 derniers mois).
Le protocole d'accord de novembre 2023 prévoyait d'ajuster le dispositif du bonus-malus pour les entreprises embauchant beaucoup de salariés en contrats courts. Un groupe de travail sera constitué pour définir précisément comment ces changements seront mis en œuvre au plus tard le 31 mars 2025.
Toutefois, certaines dispositions prévues par la convention du 15 novembre 2024 n'ont pas reçu l'agrément du gouvernement :
- une réduction de la durée minimale de travail pour ouvrir des droits à l'allocation chômage pour les demandeurs d'emploi qui s'inscrivent pour la première fois et les travailleurs saisonniers n'entre pas en vigueur. Il était envisagé une réduction à au moins 5 mois au cours des 24 derniers mois (au lieu de 6 mois actuellement). Cette disposition a été exclue car elle nécessitait des modifications législatives et réglementaires ;
- la baisse des indemnisations pour les chômeurs frontaliers ne sera pas appliquée. Pour les chômeurs frontaliers, ayant travaillé dans des pays comme la Suisse ou le Luxembourg, il était envisagé, afin de réaliser des économies, d'appliquer un coefficient tenant compte des écarts de salaires entre le pays d'emploi et la France (leurs salaires à l’étranger étant en général plus élevés qu’en France). Cette disposition a été considérée comme contraire à un règlement européen, de même que la limitation à 3 mois du cumul de l’allocation chômage avec un emploi exercé à l’étranger. Leurs droits restent donc calculés sur la base de leurs salaires à l’étranger.
Depuis l'automne 2023, les partenaires sociaux se sont retrouvés à plusieurs reprises pour négocier les règles d'assurance chômage à appliquer à compter du 1er janvier 2024 pour une durée de quatre ans. Un protocole d'accord sur la nouvelle convention d'assurance chômage a été signé le 10 novembre 2023 par la majorité des organisations syndicales et patronales.
Cette convention ne revenait pas sur les principes fondamentaux des précédentes réformes, mais visait à :
- ajuster les règles d'indemnisation pour tenir compte de la situation des publics les plus fragiles (primo-entrants sur le marché du travail et travailleurs saisonniers) ;
- simplifier et rendre plus efficace la réglementation d’assurance chômage ;
- renforcer la compétitivité des entreprises en faveur de l'emploi durable.
Le 27 novembre 2023, les services de la Première ministre ont annoncé que l'agrément de la nouvelle convention d'assurance chômage serait différé. Un décret du 21 décembre 2023 a prolongé les règles antérieures jusqu'au 30 juin 2024.
Par un arrêté du 10 mai 2024, le gouvernement a finalement refusé d'agréer la convention signée entre les partenaires sociaux, estimant qu’elle n’était pas compatible avec la trajectoire financière de désendettement du régime d'assurance chômage prévue dans le document de cadrage de l'Unédic.
En mai 2024, le Premier ministre Gabriel Attal a annoncé le contenu d'une nouvelle réforme de l'assurance chômage que le gouvernement voulait mettre en place par décret, avec notamment un durcissement des règles d'indemnisation. Il aurait fallu avoir travaillé huit mois sur les 20 derniers mois pour être indemnisé, contre six mois au cours des 24 derniers mois dans le système actuel. Le système de bonus-malus pour les entreprises aurait été élargi.
En raison des élections législatives anticipées de 2024, le gouvernement a été contraint de suspendre la réforme de l'assurance chômage. Depuis, les règles en vigueur ont été prolongées trois fois par décret :
- décret du 30 juin 2024 : il prolonge les règles actuelles d'indemnisation jusqu'au 31 juillet 2024 ;
- décret du 31 juillet 2024 : il prolonge les règles d'indemnisation jusqu'au 31 octobre 2024 ;
- décret du 30 octobre 2024 : il prolonge les règles d'indemnisation jusqu'au 31 décembre 2024.
Le 9 octobre 2024, le gouvernement de Michel Barnier a invité les organisations syndicales et patronales à reprendre les discussions pour réformer les règles d’assurance chômage. Une nouvelle convention a été signée le 15 novembre 2024.
La réforme de l'assurance chômage, applicable au 1er février 2023, a comme objectif de répondre aux difficultés de recrutement rencontrées par les entreprises depuis la crise du Covid-19 et de favoriser le plein emploi. D'après le ministère du travail, 60% des entreprises disent avoir des difficultés à recruter, en particulier dans le secteur industriel.
La loi du 21 décembre 2022 prolonge jusqu'au 31 décembre 2023 les règles issues de la réforme de 2019 et introduit un nouveau mécanisme de modulation de la durée d'indemnisation d’assurance chômage en fonction de la situation du marché du travail. L’idée est de durcir les règles d'indemnisation quand la situation du marché du travail est bonne et quand des emplois sont à pourvoir et d'assouplir ces règles quand la situation se dégrade.
Les modalités de cette nouvelle réforme sont précisées par le décret du 26 janvier 2023 relatif au régime d'assurance chômage. Elle s'applique aux demandeurs d'emploi ouvrant des droits après le 1er février 2023 :
- si le taux de chômage est inférieur à 9% et s’il ne progresse pas de plus de 0,8 point sur un trimestre, la situation économique est considérée comme bonne. La durée d'indemnisation des demandeurs d'emploi est alors réduite de 25%, en respectant une durée minimale de six mois. Ainsi, un demandeur d'emploi qui aura cotisé à hauteur de 24 mois verra la durée de ses droits réduits à 18 mois ;
- si le taux de chômage est égal ou supérieur à 9% ou s'il progresse d'au moins 0,8 point en un trimestre, la situation économique est considérée comme dégradée. Les demandeurs d’emploi en fin de droits peuvent bénéficier d'un complément de 25% (six mois maximum pour les moins de 53 ans). Ce complément de fin de droits pourra étendre la durée d’indemnisation jusqu’à 24 mois.
Avec les difficultés de recrutement rencontrées par les entreprises et un taux de chômage à 7,3% en 2022, le marché du travail est dans un contexte favorable, qui justifie une modulation à la baisse de la durée d'indemnisation de l'assurance-chômage.
Cette modulation n'est pas appliquée dans les départements d’outre-mer, le contexte économique étant "trop particulier pour que les critères nationaux retenus puissent être appliqués de manière efficace" dans ces territoires. De même, certains publics ne sont pas concernés par cette réforme, c'est le cas des marins-pêcheurs, des dockers, des intermittents du spectacle, des expatriés qui bénéficient d’un régime particulier et des demandeurs d'emploi en contrat de sécurisation professionnelle.
Il faut toujours justifier de six mois de travail sur les 24 derniers mois pour bénéficier de l’assurance-chômage. Les règles de calcul de l'allocation chômage, mises en place en octobre 2021, ne sont pas modifiées.
En outre, la loi du 21 décembre 2022 sur le marché du travail prévoit la suppression de l'accès aux allocations chômage dans deux cas supplémentaires :
- en cas d'abandon de poste sans motif légitime (raisons médicales, droit de grève...). Le salarié qui ne reprend pas le travail à l'expiration du délai fixé dans la mise en demeure de son employeur sera considéré comme démissionnaire ;
- en cas de refus de contrats à durée indéterminée (CDI) pour les salariés en contrats courts (contrat à durée déterminée - CDD - ou contrat d'intérim). Le salarié en fin de contrat qui refuse deux fois un CDI pour un emploi aux mêmes caractéristiques en l'espace d'un an ne pourra plus percevoir l'assurance chômage.
Quels effets ?
Selon une étude de l'Unédic publiée le 24 février 2023 sur les effets de l'adaptation des règles d'assurance chômage à la conjoncture, il est estimé que la moitié des nouveaux allocataires (53%) seront touchés par la réduction de 25% de la durée d'indemnisation en vigueur depuis le 1er février 2023. Par ailleurs, d'après l'étude, le nombre d'allocataires indemnisés diminuerait en moyenne de 12% d'ici 2027 par rapport à ce qu'il serait sans changement de règles (soit environ 300 000 personnes pour 2,5 millions d'indemnisés).
La réforme de l'assurance chômage fait suite à la promesse de campagne d'Emmanuel Macron d'ouvrir le droit aux allocations chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants. Initiée par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, la réforme a été annoncée par le gouvernement en juin 2019.
Après l'échec des négociations entre les partenaires sociaux, un décret de carence a été pris. Le décret du 26 juillet 2019 a fixé les nouvelles règles de l'assurance chômage jusqu'au 1er novembre 2022.
La réforme de l'assurance-chômage mise en œuvre en 2019 répond à trois objectifs majeurs :
- lutter contre le recours abusif aux contrats courts avec notamment l'instauration d'un bonus-malus sur les cotisations chômage pour les entreprises afin de les inciter à embaucher sur des emplois de longue durée ;
- faire en sorte que le travail paye plus que l’inactivité en établissant de nouvelles règles d'indemnisation qui incitent à la reprise de l'emploi (modification des règles de calcul de l'allocation chômage, durée minimale de travail pour l'ouverture ou le rechargement des droits portée à six mois, dégressivité de 30% de l'allocation chômage pour les hauts revenus) ;
- renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi avec le recrutement de 1 000 nouveaux conseillers par Pôle emploi et la mise en place de deux demi-journées d'accompagnement intensif.
Elle doit également permettre de réaliser des économies. Entre 2009 et 2019, le régime d’assurance-chômage a connu un déficit moyen de 2,9 milliards d’euros par an. Du fait de la bonne conjoncture économique, le régime d'assurance chômage serait revenu à une situation excédentaire en 2022, avec un solde estimé à 4,4 milliards d'euros, selon les prévisions financières de l'Unédic.
Les dates de la réforme de l'assurance chômage de 2019
Le décret du 26 juillet 2019 prévoyait une mise en œuvre de la réforme entre novembre 2019 et janvier 2021. Mais l’épidémie de Covid-19 a bouleversé ce calendrier :
- le 1er novembre 2019 : le premier volet de la réforme entre en vigueur (ouverture et rechargement des droits, dégressivité des allocations pour les hauts revenus et nouveaux droits pour les salariés démissionnaires et les travailleurs indépendants) ;
- le 1er avril 2020 : le deuxième volet de la réforme devait entrer en vigueur avec le changement du mode de calcul de l'allocation chômage. Il a été repoussé au 1er septembre 2020 en raison de la crise sanitaire ;
- en juillet 2020 : le gouvernement décide de suspendre l'application des deux volets de la réforme jusqu’au 1er janvier 2021. Le décret du 29 juillet 2020 fixe temporairement à quatre mois, au lieu de six mois, la durée minimale de travail pour ouvrir ou recharger des droits à l'allocation chômage ;
- en novembre 2020 : le gouvernement annonce un nouveau report de la réforme au 1er avril 2021. Par ailleurs, le Conseil d'État annule deux mesures : le bonus-malus pour les entreprises et le mode de calcul de l'allocation chômage. La haute juridiction a jugé que les nouvelles règles de calcul risquaient de pénaliser les demandeurs d'emploi qui alternent périodes de chômage et contrats courts ;
- en mars 2021 : tenant compte de la décision du Conseil d’État, le gouvernement introduit un plancher pour limiter la baisse du montant des allocations par rapport à l’ancien mode de calcul. Le décret du 30 mars 2021 prévoit l’application de ces nouvelles règles de calcul et des autres mesures de la réforme à compter du 1er juillet 2021 ;
- le 22 juin 2021 : le Conseil d'État suspend l'entrée en vigueur du nouveau mode de calcul en raison d’un contexte économique trop instable. Un décret du 29 juin 2021 prolonge jusqu'au 30 septembre 2021 les règles d'indemnisation en place ;
- le 1er juillet 2021 : application partielle de la réforme de l'assurance chômage avec le bonus-malus pour les entreprises de sept secteurs et la dégressivité de l’allocation chômage pour les plus hauts revenus à compter du 9e mois d'indemnisation ;
- le 1er octobre 2021 : la réforme entre intégralement en vigueur avec l'application du nouveau mode de calcul de l'allocation chômage. Un décret est paru au Journal officiel le 30 septembre 2021 ;
- le 22 octobre 2021 : le juge des référés du Conseil d'État valide la mise en place du nouveau mode de calcul de l'allocation chômage considérant que "la tendance générale du marché de l’emploi ne constitue plus un obstacle à la mise en place de la réforme" ;
- le 1er décembre 2021 : la durée minimale de travail pour l'ouverture ou le rechargement des droits est portée à six mois, la dégressivité de 30% de l'allocation chômage pour les hauts revenus s'applique à compter du 7e mois d'indemnisation.
Le changement du mode de calcul de l’allocation chômage, qui devait intervenir à partir du 1er avril 2020, a été reporté au 1er juillet 2021, puis au 1er octobre 2021 en raison de la crise sanitaire du Covid-19.
Le salaire journalier de référence (SJR), qui sert de base au calcul de l'allocation chômage, doit être calculé non plus sur les jours travaillés dans les 12 derniers mois, mais sur un revenu moyen mensuel prenant en compte les jours travaillés, mais aussi les périodes d’inactivité. Ainsi, plus les demandeurs d'emploi ont un rythme de travail fractionné, plus ils risquent d'être touchés par une baisse de leur allocation chômage.
En juin 2021, le Conseil d'État a jugé que ces nouvelles modalités de calcul entraînaient une rupture d’égalité entre les allocataires en emploi continu et ceux en emploi discontinu. Le décret du 30 mars 2021 a donc introduit un mécanisme de plancher pour limiter la baisse du salaire journalier de référence à 43% maximum par rapport à l'ancien mode de calcul. En octobre 2021, le Conseil d'État a validé l'entrée en vigueur de ce nouveau calcul de l'allocation.
La convention signée le 15 novembre 2024 par une partie des partenaires sociaux et entrée en vigueur le 1er janvier 2025 mensualise le paiement de l'allocation chômage sur une base harmonisée de 30 jours calendaires quel que soit le nombre de jours dans le mois. Le montant ne varie ainsi plus en fonction du mois.
Pour les demandeurs d'emploi de moins de 57 ans dont les revenus sont supérieurs à 4 800 euros bruts par mois, la réforme de l'assurance chômage de 2019 prévoyait de diminuer l'allocation chômage de 30% maximum à partir du 7e mois d'indemnisation par Pôle emploi.
Suspendue du fait de la crise sanitaire, cette mesure était de nouveau applicable depuis le 1er juillet 2021. Dans l'attente d'une amélioration de la situation de l'emploi, la dégressivité pour les hauts revenus intervenait au 9e mois d’indemnisation, à titre dérogatoire. Depuis le 1er décembre 2021, elle s’applique dès le 7e mois.
Cette dégressivité est soumise à un plancher : l’allocation ne peut pas être inférieure à 91,02 euros brut par jour.
L'accord signé par les partenaires sociaux en novembre 2024, assouplit la dégressivité de l'allocation pour les hauts revenus en l'appliquant aux moins de 55 ans (avant, il fallait avoir au moins 57 ans pour en bénéficier).
La réforme de l'assurance-chômage de 2019 a instauré un système de bonus-malus dans les entreprises de plus de 11 salariés. Celui-ci vise à inciter les employeurs à proposer plus de contrats à durée indéterminée et des contrats à durée déterminée plus longs.
Un arrêté du 7 novembre 2019 définit les sept secteurs gros consommateurs de contrats précaires qui seront concernés par cette mesure :
- l’industrie agroalimentaire (denrées alimentaires, boissons et produits à base de tabac) ;
- les activités spécialisées, scientifiques et techniques ;
- l'hébergement et la restauration ;
- l'assainissement des eaux, la gestion des déchets et la dépollution ;
- les transports et l'entreposage ;
- la fabrication de produits en caoutchouc et en plastique, et d’autres produits non métalliques ;
- le travail du bois, l'industrie du papier et l'imprimerie.
Dans ces secteurs, un "taux de séparation" doit être calculé pour chaque entreprise, correspondant au nombre de fins de contrat de travail ou de missions d’intérim constatées l’année précédente rapporté à l'effectif annuel moyen. Le bonus-malus est évalué en comparant ce taux de séparation propre à l’entreprise avec celui de son secteur d’activité. C'est sur cette base que le taux de la contribution patronale d'assurance chômage est modulé entre 3% et 5,05%.
Le Conseil d'État a annulé le bonus-malus car il a estimé qu'il aurait fallu un décret et non pas un arrêté pour définir certaines de ses modalités. Par la suite, ses modalités sont définies par le décret du 30 mars 2021.
Le 1er juillet 2021 marque le début de la période de référence du bonus-malus au cours de laquelle le comportement des employeurs est observé dans les secteurs concernés. Les entreprises les plus impactées par la crise, comme l'hébergement et la restauration, sont exclues durant un an à titre temporaire. Le bonus-malus est appliqué depuis le 1er septembre 2022.
L'accord signé par les partenaires sociaux en novembre 2023, dans le cadre de la prochaine convention d'assurance chômage pour 2024, prévoit d'exclure certains contrats courts du système de bonus-malus (contrat à durée déterminée de remplacement, contrats saisonniers, ruptures conventionnelles, licenciement pour inaptitude ou faute lourde). Seules les fins de contrat de travail d'une durée inférieure à un mois seront prises en compte dans le calcul du bonus-malus.
L'article 49 et l'article 51 de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel prévoient d’élargir le champ des bénéficiaires de l’assurance chômage. Depuis le 1er novembre 2019, les salariés qui démissionnent d’un contrat à durée indéterminé (CDI) et les travailleurs indépendants peuvent être indemnisés, mais sous conditions :
- le salarié démissionnaire doit compter au minimum cinq ans d'ancienneté dans son entreprise et avoir un projet de reconversion professionnelle nécessitant le suivi d'une formation, un projet de création ou de reprise d'une entreprise, et dont la faisabilité est évaluée par une commission paritaire interprofessionnelle ;
- le travailleur indépendant a le droit à environ 800 euros par mois pendant six mois en cas de liquidation judiciaire ou de redressement judiciaire. Mais il doit avoir exercé son activité professionnelle durant au moins deux ans et avoir généré un revenu minimum de 10 000 euros par an sur les deux dernières années avant la liquidation.
La loi du 14 février 2022 en faveur de l'activité professionnelle indépendante a modifié les conditions d'attribution de l'allocation travailleur indépendant (ATI) pour répondre notamment aux conséquences économiques de la crise du Covid-19. Depuis le 1er avril 2022, l'allocation est ouverte aux travailleurs indépendants dont l’activité n’est plus économiquement viable, qui cessent définitivement leur activité. Il faut justifier d'une baisse d'au moins 30% des revenus déclarés et faire attester cette absence de viabilité par un tiers de confiance (expert-comptable, chambre de commerce et d'industrie...).
