Six questions sur la réforme de l'assurance chômage

Les premières dispositions de la réforme de l'assurance chômage ont été mises en place en novembre 2019 avant d’être suspendues en raison de l'épidémie de Covid-19 et de ses conséquences sur l'emploi. Reportée à plusieurs reprises, cette réforme est pleinement entrée en vigueur le 1er octobre 2021. Le point en six questions.

La réforme de l'assurance-chômage fait suite à la promesse de campagne d'Emmanuel Macron d'ouvrir le droit aux allocations chômage aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants. Initiée par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, elle a été annoncée en juin 2019 et élaborée par le gouvernement après l'échec des négociations entre les partenaires sociaux. 

Cette réforme est partiellement entrée en vigueur en novembre 2019Mais, dans le contexte de la crise sanitaire et économique liée au Covid-19, le gouvernement a décidé de suspendre son application. Après plusieurs reports, certaines mesures de la réforme, issues du décret du 30 mars 2021, sont applicables depuis le 1er juillet 2021 (dégressivité des droits chômage pour les plus hauts revenus et bonus-malus pour les entreprises de sept secteurs).

Le nouveau mode de calcul de l'allocation chômage, qui devait aussi entrer en vigueur à cette date, a été suspendu par le Conseil d'État le 22 juin 2021. Toutefois, en raison de l'amélioration de la situation de l'emploi, ces nouvelles règles de calcul s'appliquent à compter du 1er octobre 2021. Un décret est paru au Journal officiel le 30 septembre 2021. Le juge des référés du Conseil d'État a validé la mise en place de ce mode de calcul dans une décision du 22 octobre.

Pourquoi cette réforme ?

La réforme de l'assurance-chômage répond à trois objectifs majeurs :

  • lutter contre le recours abusif aux contrats courts avec notamment l'instauration d'un bonus-malus sur les cotisations chômage pour les entreprises afin de les inciter à embaucher sur des emplois de longue durée ;
  • faire en sorte que le travail paye plus que l’inactivité en établissant de nouvelles règles d'indemnisation qui incitent à la reprise de l'emploi ;
  • renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi avec le recrutement de 1 000 nouveaux conseillers par Pôle emploi et la mise en place de deux demi-journées d'accompagnement intensif.

Cette réforme doit permettre de réaliser des économies. Dans une étude d'impact d'avril 2021, l'Unédic estime qu'elle conduirait à une baisse des dépenses d’environ 2,3 milliards d’euros par an en régime de croisière, c’est-à-dire lors du retour à une situation économique proche de celle d'avant la crise sanitaire.

    Quelles sont les étapes d'application de la réforme ?

    Les nouvelles règles de l'assurance-chômage ont été fixées par deux décrets du 26 juillet 2019 (décret n° 2019-797 et décret n° 2019-796). Ces textes prévoyaient une mise en oeuvre de la réforme entre novembre 2019 et janvier 2021. Mais l’épidémie de Covid-19 a bouleversé ce calendrier : 

    • le 1er novembre 2019 : le premier volet de la réforme entre en vigueur. Ces mesures concernent les conditions d'accès à l'indemnisation, le rechargement des droits, la dégressivité des allocations pour les hauts revenus et l'ouverture des droits aux salariés démissionnaires et aux travailleurs indépendants ; 
    • le 1er avril 2020 : le deuxième volet de la réforme devait entrer en vigueur avec le changement du mode de calcul de l'allocation chômage. Il a été repoussé au 1er septembre 2020 en raison de la crise sanitaire ; 
    • en juillet 2020, le gouvernement décide de suspendre l'application des deux volets de la réforme jusqu’au 1er janvier 2021 afin de tenir compte des conséquences économiques et sociales de l'épidémie de covid-19. Le décret du 29 juillet 2020 fixe temporairement à quatre mois, au lieu de six mois, la durée minimale de travail pour ouvrir ou recharger des droits à l'allocation chômage ; 
    • en novembre 2020 : le gouvernement annonce un nouveau report de la réforme au 1er avril 2021. Par ailleurs, le Conseil d'État, saisi par plusieurs organisations syndicales et patronales, annule le 25 novembre 2020, deux dispositions du décret du 26 juillet 2019 : le bonus-malus pour les entreprises et le nouveau mode de calcul de l'allocation chômage. L'instance a jugé que ces nouvelles règles de calcul portaient "atteinte au principe d'égalité" car elles risquaient de pénaliser les demandeurs d'emploi qui alternent périodes de chômage et contrats courts ; 
    • en mars 2021  : pour tenir compte de la décision du Conseil d’État, le gouvernement introduit un mécanisme de plancher pour limiter la baisse du montant des allocations par rapport à l’ancien mode de calcul. Le décret du 30 mars 2021 prévoit l’application de ces nouvelles règles de calcul et des autres mesures de la réforme à compter du 1er juillet 2021 ;
    • le 22 juin 2021, le Conseil d'État suspend l'entrée en vigueur du nouveau mode de calcul en raison d’un contexte économique trop instable. Un décret du 29 juin 2021 prolonge jusqu'au 30 septembre 2021 les règles d'indemnisation en place ; 
    • le 1er juillet 2021 : entrée en vigueur partielle de la réforme de l'assurance-chômage. Deux mesures s'appliquent : le bonus-malus pour les entreprises de sept secteurs et la dégressivité de l’allocation chômage pour les plus hauts revenus à compter du 9e mois d'indemnisation ; 
    • le 1er octobre 2021 : la réforme entre intégralement en vigueur avec l'application du nouveau mode de calcul de l'allocation chômage ; 
    • le 22 octobre 2021 : le Conseil d'État valide l'application du nouveau calcul de l'allocation-chômage au 1er octobre, considérant que "la tendance générale du marché de l’emploi ne constitue plus un obstacle à la mise en place de la réforme" ; 
    • le 1er décembre 2021 : la durée minimale de travail pour l'ouverture ou le rechargement des droits est portée à six mois au cours des 24 derniers mois, la dégressivité de 30% de l'allocation chômage pour les hauts revenus (supérieur à 4500 euros brut par mois) s'applique à compter du septième mois d'indemnisation.

    Quels sont les demandeurs d'emploi concernés par la réforme ?

    La réforme s'applique à ceux qui s'inscrivent à Pôle emploi ou rechargent leurs droits à partir du 1er octobre 2021. Pour les personnes qui sont en cours d'indemnisation, rien ne change jusqu'à l'épuisement des droits.

    Elle concerne :

    • Les nouveaux allocataires ayant travaillé moins de six mois sur deux ans

      Avant la réforme, quatre mois de travail sur les 28 derniers mois suffisaient pour ouvrir des droits à l’allocation chômage. La réforme entrée en vigueur le 1er novembre 2019 exigeait au moins six mois de travail sur les 24 derniers mois précédant la fin du dernier contrat (36 mois pour les plus de 53 ans). En raison de la crise sanitaire, les conditions d’ouverture des droits au chômage ont été provisoirement fixées à quatre mois travaillés sur les 24 derniers mois. Lors du retour à une situation de l'emploi plus favorable (en principe le 1er décembre 2021), le passage à six mois de la condition minimale d’affiliation aura pour effet de retarder l'ouverture des droits de près d'un demi-million de personnes, selon l'Unédic. 
       
    • Les "permittents" qui alternent contrats courts et chômage

      Un demandeur d'emploi qui arrive en fin d’indemnisation peut effectuer un rechargement de ses droits et percevoir une nouvelle allocation s'il a repris une activité salariée au cours de sa période d’indemnisation par Pôle emploi. Pour recharger ses droits, entre le 1er novembre 2019 et le 31 juillet 2020,  il fallait avoir travaillé au moins six mois, au lieu d'un mois avant la réforme. Comme pour l'ouverture des droits au chômage, le seuil de rechargement des droits a été fixé temporairement à quatre mois. Ce seuil est maintenu tant que la situation économique reste dégradée. 
       
    • Les allocataires avec de hauts revenus

      Pour les demandeurs d'emploi de moins de 57 ans dont les revenus sont supérieurs à 4 500 euros bruts par mois, la réforme prévoit de diminuer l'allocation chômage de 30% à partir du 7ème mois d'indemnisation par Pôle emploi. Suspendue du fait de la crise sanitaire, cette mesure est de nouveau applicable depuis le 1er juillet 2021. La dégressivité pour les hauts revenus intervient au 9ème mois d’indemnisation (mars 2022), mais s’appliquera au 7ème mois en cas d'amélioration de la situation de l'emploi.

    Les conditions d'ouverture et de rechargement des droits au chômage et la dégressivité des allocations pour les hauts revenus ont été assouplies en attendant une meilleure situation de l'emploi qui s’établit selon deux critères :

    • baisse du nombre de chômeurs en catégorie A de 130 000 sur six mois ;
    • nombre de déclarations préalables à l’embauche de plus d’un mois (hors intérim) supérieur à 2,7 millions sur quatre mois consécutifs.

    Quels sont les nouveaux calculs du montant des allocations ?

    Le mode de calcul de l’allocation chômage, qui devait être modifié à partir du 1er avril 2020, a été reporté au 1er juillet 2021, puis au 1er octobre 2021 en raison de la crise sanitaire du Covid-19. Cette mesure aurait eu "un effet sensible sur l’indemnisation des personnes privées d’emploi dans la période de crise sanitaire et n’ayant pas travaillé de manière continue sur les deux ou trois années précédentes", selon un rapport de juillet 2020 de l'Unédic.   

    En effet, le salaire journalier de référence (SJR), qui sert de base au calcul de l'allocation chômage, doit être calculé non plus sur les jours travaillés dans les 12 derniers mois, mais sur un revenu moyen mensuel prenant en compte les jours travaillés, mais aussi les périodes d’inactivité. Ainsi, plus les demandeurs d'emploi ont un rythme de travail fractionné, plus ils risquent d'être touchés par une baisse de leur allocation chômage. 

    Une étude d'impact de l'Unédic publiée en avril 2021 estime que ces nouvelles règles de calcul entraîneront une baisse de l’allocation journalière de 17% en moyenne la première année pour 1,15 million d’allocataires. Elles conduiront à indemniser moins, mais plus longtemps : 14 mois en moyenne, contre 11 actuellement.

    En juin 2021, le Conseil d'État a jugé que ces nouvelles modalités de calcul entraînaient une rupture d’égalité entre les allocataires en emploi continu et ceux en emploi discontinu. Le décret du 30 mars 2021 a donc introduit un mécanisme de plancher pour limiter la baisse du salaire journalier de référence à 43% maximum par rapport à l'ancien mode de calcul. Parmi les 1,15 million d’allocataires, 365 000 bénéficieront de ce plancher. En octobre 2021, le Conseil d'État a validé l'entrée en vigueur de ce nouveau calcul de l'allocation.

    Qu'est-ce que le bonus-malus pour les entreprises ?

    La réforme de l'assurance-chômage prévoit d’instaurer un système de bonus-malus dans les entreprises de plus de 11 salariés. Celui-ci vise à inciter les employeurs à proposer plus de contrats à durée indéterminée et des contrats à durée déterminée plus longs. 

    Un arrêté du 7 novembre 2019 définit les sept secteurs gros consommateurs de contrats précaires qui seront concernés par cette mesure : 

    • l’industrie agroalimentaire (denrées alimentaires, boissons et produits à base de tabac) ; 
    • les activités spécialisées, scientifiques et techniques ;
    • l'hébergement et la restauration ;
    • l'assainissement des eaux, la gestion des déchets et la dépollution ;
    • les transports et l'entreposage ;
    • la fabrication de produits en caoutchouc et en plastique, et d’autres produits non métalliques ;
    • le travail du bois, l'industrie du papier et l'imprimerie.

    Dans ces secteurs, un "taux de séparation" doit être calculé pour chaque entreprise, correspondant au nombre de fins de contrat de travail ou de missions d’intérim constatées l’année précédente rapporté à l'effectif annuel moyen. Le bonus-malus est évalué en comparant ce taux de séparation propre à l’entreprise avec celui de son secteur d’activité. 

    Le Conseil d'État a annulé le bonus-malus car il a estimé qu'il aurait fallu un décret et non pas un arrêté pour définir certaines de ses modalités. Ses modalités sont définies par le décret du 30 mars 2021.

    Le 1er juillet 2021 marque le début de la période de référence du bonus-malus au cours de laquelle le comportement des employeurs est observé dans les secteurs concernés. C’est sur cette base que le taux de contribution des entreprises sera modulé. Les entreprises les plus impactées par la crise, comme l'hébergement et la restauration, sont exclues durant un an à titre temporaire. Le bonus-malus doit être appliqué à partir de septembre 2022.

    Quels sont les nouveaux bénéficiaires de l'assurance chômage ?

    Les articles 49 et 51 de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel prévoient d’élargir le champ des bénéficiaires de l’assurance-chômage. Les salariés qui démissionnent d’un contrat à durée indéterminé (CDI) et les travailleurs indépendants peuvent désormais être indemnisés, mais sous conditions :

    • le salarié démissionnaire doit compter au minimum cinq ans d'ancienneté dans son entreprise et avoir un projet de reconversion professionnelle dont la faisabilité est évaluée par une commission paritaire interprofessionnelle ;
    • le travailleur indépendant a le droit à 800 euros par mois pendant six mois en cas de liquidation judiciaire. Mais il doit avoir exercé son activité professionnelle durant au moins deux ans et avoir généré un revenu minimum de 10 000 euros par an sur les deux dernières années avant la liquidation.

    Cet élargissement représente une dépense supplémentaire de 440 millions d’euros par an pour l’Unédic.

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