Cinq questions sur l'action extérieure de l'Union européenne

La Commission européenne présidée par Ursula von der Leyen entre en fonction le 1er décembre 2019. Josep Borrel est nommé pour le poste de Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. À cette occasion, tour d'horizon des institutions chargées de l'action extérieure de l'UE.

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Qu'est-ce que le SEAE ?

Institué par le traité de Lisbonne, le Service européen d’action extérieure (SEAE) est un service distinct de la Commission européenne et du Conseil des ministres de l’UE, placé sous l’autorité du Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Il a été mis en place le 1er janvier 2011. Son siège est à Bruxelles.

Le SEAE veille à la cohérence de l'action extérieure de l'Union. Il coordonne la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) dont la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) fait partie intégrante. Au titre de l'article 27 du Traité sur l'Union européenne (TUE) et de la décision du 26 juillet 2010 du Conseil des ministres européens des affaires étrangères, le SEAE a notamment pour objectif de contribuer à la définition d’une politique de sécurité et de défense.

La SEAE gère également les relations diplomatiques de l’UE avec les pays tiers, les partenariats stratégiques et la politique de voisinage.

 

Quel rôle joue le Haut Représentant de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ? 

Le traité de Lisbonne a fusionné les fonctions de Haut représentant pour la PESC (de nature intergouvernementale, mis en place en 1999, après le traité d’Amsterdam) et de Commissaire aux relations extérieures (couvrant le volet extérieur des politiques européennes), confiées au Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HRAEPS).

Porte-parole de l’Union européenne dans le monde, le Haut représentant occupe, à la fois, les fonctions de Haut Représentant pour la PESC (de nature intergouvernementale), de vice-président de la Commission européenne (coordonnant toute l’action extérieure de l’Union et de président permanent du Conseil des ministres des affaires étrangères :

  • il préside les réunions des ministres des affaires étrangères ;
  • il dirige le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), l’administration qui coordonne la politique étrangère et de sécurité européenne ;
  • il est mandaté par les États membres pour les représenter dans certaines négociations.

Une fois par mois, le Conseil des affaires étrangères, où siègent les ministres des affaires étrangères des États membres, se réunit sous l'autorité du Haut représentant. L’ordre du jour est préparé par le SEAE.

Le Haut représentant présente les propositions et pré-décisions issues de ces réunions au Conseil européen qui doit parvenir à un consensus. Dans un troisième temps, le Haut représentant met en œuvre la politique étrangère et de sécurité de l'UE, en collaboration avec les États membres et à l'aide de ressources européennes et nationales. Ce système contribue à garantir la cohérence de la politique étrangère dans toute l’Union.

Le poste de Haut représentant évolue différemment selon les personnalités qui l'occupent. Le premier Haut Représentant (2010 à 2015) a été la Britannique Catherine Ashton. L'Italienne Federica Mogherini (2015-2019) lui a succédé. L'Espagnol Josep Borrel commence son mandat le 1er décembre 2019.

Quel peut être le rôle du SEAE dans l'émergence d'une diplomatie européenne ?

Le Service européen de l'action extérieure a d'abord une importance symbolique puis qu’il s’agit du premier service diplomatique "multinational".

Ensuite, compte tenu du fait que ce service est aussi composé de diplomates issus des États membres, il nourrit l’espérance qu’à la diplomatie (domaine traditionnel de la souveraineté des États, et donc de l’inter-gouvernementalité) pourrait s’appliquer progressivement la méthode communautaire (prise de décision par les institutions supranationales de l'UE).

L'application de la méthode communautaire pourrait conduire à l’émergence de "solidarités de fait" et à l’affirmation d’une culture diplomatique européenne commune. Le SEAE offre, en ce sens, une véritable opportunité, notamment en rendant possible une rotation des diplomates avec les ministères nationaux. C’est peut-être là que se situe le point de départ d’une diplomatie européenne plus intégrée.

Fin 2017, 33% du personnel encadrant provenait des États membres. Le Service respecte ainsi la formule de répartition des effectifs établie, à savoir un tiers du personnel provenant des États membres et le reste issu des institutions de l’Union. En mars 2019, le Parlement a demandé au SEAE la création d’un institut dédié à la formation des futurs diplomates européens. Il a suggéré d’étudier la possibilité, pour les autorités concernées, d’utiliser les installations du Parlement européen à Strasbourg pour accueillir cet institut diplomatique.

Existent-ils des ambassades et des ambassadeurs européens ?

Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009, le SEAE est chargé de la gestion des délégations et des bureaux de l’UE dans le monde. Le traité de Lisbonne permet à l'Union de créer un véritable service de représentation diplomatique qui cohabite avec celui des États membres.

Le prédécesseur de l'Union, la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) avait ouvert sa première mission à Londres en 1955. À présent, il existe 139 bureaux. L’UE dispose également de délégations auprès d’organisations internationales telles les Nations unies et l’Organisation mondiale du commerce. 

Ces missions diplomatiques représentent l’UE et ses citoyens dans le pays dans lequel elles sont établies et créent des réseaux et des partenariats. Elles sont responsables de tous les aspects des relations entre l’UE et le pays d’accueil — qu’ils soient politiques, économiques, commerciaux ou liés aux droits de l’homme —, ainsi que des relations avec les partenaires de la société civile.

En outre, les missions diplomatiques analysent l’évolution de la situation politique dans leur pays d’accueil et en rendent compte. Elles programment la coopération au développement au moyen de projets et de subventions. 

Chaque délégation ou autre mission de l'UE à l'étranger est dirigée par un chef de délégation qui a le titre d'ambassadeur.

 

Qu'est-ce que la Stratégie globale de l’UE ?

Le 28 juin 2016 – cinq jours après le vote des citoyens britanniques en faveur d'un retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, la Haute Représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini, a présenté au Conseil européen la nouvelle Stratégie globale de l’Union européenne sur la politique étrangère et de sécurité. Celle-ci pose la question de l’autonomie stratégique de l’Union.

Les cinq priorités définies dans la Stratégie Globale sont centrées sur l'Union et les intérêts des citoyens :

  • la sécurité de l’Union, première priorité ce qui implique à la fois une capacité de projection et de protection ;
  • le soutien à la résilience étatique et sociétale ;
  • une approche intégrée des conflits et des crises ;
  • ordres régionaux de coopération (la Stratégie détaille l’approche européenne vis-à-vis des principales régions du monde sur la base de principes bien établis et d’objectifs précis ;
  • le multilatéralisme a évolué vers un pragmatisme de principe. La Stratégie introduit l’idée d'acteurs nouveaux (société civile, entreprises ...) pour refléter leur influence grandissante dans le monde globalisé.