Cinq questions sur la LOLF et la réforme des finances publiques

Vingt ans après l'adoption de la loi organique sur les lois de finances (LOLF), considérée comme une véritable "constitution financière", le Parlement examine plusieurs propositions de loi qui visent à réformer la LOLF. Qu'est-ce que la LOLF ? Pourquoi a-t-elle été instaurée ? En quoi est-elle réformée ? Le point en cinq questions.

En quoi consiste la réforme des finances publiques de 2021 ?

La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques réforme la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001. Son objectif est d'améliorer la qualité des discussions budgétaires et consolider le rôle du Parlement dans l’examen et le contrôle des finances publiques. Le texte comprend trois axes :

  • l’amélioration du pilotage des finances publiques ;
  • le renforcement de la transparence des finances publiques ;
  • la rationalisation et l’amélioration du travail parlementaire.

Pour rendre le budget plus lisible, la réforme prévoit les modifications suivantes :

  • indiquer les objectifs de dépenses publiques en milliards d'euros, avec une évolution en pourcentage, plutôt qu'en points de produit intérieur brut (PIB) ;
  • présenter de manière unifiée les crédits budgétaires, les prélèvements sur recettes et les taxes affectées et des autres niches fiscales ;
  • distinguer les charges d'investissement et les charges de fonctionnement.

La plupart de ses dispositions sont applicables aux lois de finances portant sur l’année 2023.

Qu'est-ce que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ?

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a réformé la gestion budgétaire de l'État, jusque là fondée sur une ordonnance du 2 janvier 1959. La réforme de 2001 est née d'un consensus politique sur la nécessité de moderniser la gestion budgétaire et comptable de l'État. Et de rendre le budget plus lisible et transparent.

La LOLF a instauré :

  • un nouveau modèle de management basé sur la gestion par la performance ;
  • une nomenclature budgétaire (c’est-à-dire la façon dont les crédits budgétaires sont distribués) : les missions, les programmes, par exemple ;
  • des indicateurs d'évaluation des crédits et de leurs objectifs (une logique de résultats et non plus de moyens).

Son objectif était de donner plus d'autonomie aux gestionnaires pour l'affectation des ressources financières, en échange d’une responsabilité managériale plus importante. Sur le plan politique, la LOLF voulait revaloriser le rôle du Parlement pour améliorer la démocratie financière.

En quoi consiste la programmation pluriannuelle des finances publiques ?

Très présent au niveau européen, le principe de pluriannualité s’est imposé plus récemment au sein du droit budgétaire français comme vecteur de maîtrise des comptes publics.

La révision constitutionnelle de 2008 a créé les lois de programmation des finances publiques (LPFP). Cinq lois de programmation ont été adoptées depuis mais leurs dispositions ne sont que faiblement contraignantes.

En 2012, la loi organique relative à la programmation et à la gouvernances des finances publiques intègre les dispositions du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG). La loi organique impose que les LPFP fixent un objectif à moyen terme pour le solde structurel des administrations publiques en déterminant la trajectoire pour l'atteindre. Les lois de finances doivent comporter un article liminaire retraçant les estimations et les prévisions de soldes structurels et d'effectifs des administrations publiques. La loi organique crée également le Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant chargé notamment d’examiner le respect des orientations pluriannuelles de solde structurel.

Malgré ce cadre juridique, la Cour des comptes a estimé que la mise en oeuvre des LPFP "a été marquée par des dérapages répétés, une incapacité récurrente à les appliquer jusqu’à leur terme, et une articulation défaillante des exercices  pluriannuels". La proposition de loi en cours d'examen au Parlement vise à renforcer la portée des orientations pluriannuelles des finances publiques au sein du processus budgétaire annuel.

Quelle sera la nouvelle place du Parlement après la réforme ?

Pour affirmer la place des parlementaires, la réforme propose :

  • une meilleure information : les annexes générales (les "jaunes et oranges budgétaires") devront être déposées en même temps que le projet de loi de finances. Leur transmission numérisée sera possible ;
  • un nouveau temps parlementaire sur la dette publique sera instauré chaque automne ;
  • les crédits consommés et disponibles pour chaque programme du budget général, des comptes spéciaux et des budgets annexes devront être transmis avec les projets de loi de finances rectificative et de fin de gestion ;
  • un contrôle parlementaire renforcé des finances publiques des collectivités locales.

Comment sera organisé le nouveau calendrier budgétaire ?

Une seule séquence de débat sur l'orientation pluriannuelle des finances publiques aura désormais lieu en avril. Le gouvernement présentera alors un rapport annuel sur l’évolution de l’économie nationale et les orientations des finances publiques.

La proposition de loi donne aussi plus de temps aux parlementaires pour évaluer et contrôler l’exécution du budget. La date limite de dépôt du projet de loi de règlement est avancée au 1er mai (le "printemps de l’évaluation"). Les lois de règlement sont renommées "lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année" pour valoriser les travaux d’évaluation des politiques publiques.