L'autonomie stratégique européenne en cinq questions

L'autonomie stratégique est un concept apparu récemment dans la réflexion européenne. Si la question d'une défense européenne est ancienne, l'épidémie de Covid-19 – et le Brexit dans une moindre mesure – a recentré les débats sur la question des dépendances.

Qu'est-ce que l'autonomie stratégique ?

La notion d'autonomie stratégique apparaît dans le Livre blanc sur la défense de 1994. Elle est définie par rapport aux dépendances que créerait pour la France le fait de s'en remettre uniquement aux garanties de l'OTAN en délaissant la dissuasion nucléaire. Ce concept a donc d'abord eu une dimension nationale.

La notion devient européenne dans les conclusions des 19 et 20 décembre 2013 du Conseil européen : "L'Europe doit disposer d'une base industrielle et technologique de défense (BITDE) plus intégrée, plus durable, plus innovante et plus compétitive pour pouvoir assurer le développement et le soutien de ses capacités de défense, ce qui pourra aussi lui permettre d'accroître son autonomie stratégique et sa capacité à agir avec des partenaires."

Le Conseil de l'Union européenne explicite en 2016 la notion dans la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne : "Un niveau approprié d'ambition et d'autonomie stratégique est important si l'on veut que l'Europe puisse promouvoir la paix et la sécurité à l'intérieur et à l'extérieur de ses frontières. C'est pourquoi nous intensifierons nos efforts en matière de défense, de lutte contre le terrorisme, d'énergie et de communications stratégiques ainsi que pour ce qui est du cyberespace. Les États membres doivent traduire par des actes leurs engagements en matière d'assistance mutuelle et de solidarité consacrés par les traités."

Dans le nouveau programme stratégique 2019-2024, le Conseil européen précise la dimension commerciale de l'autonomie stratégique : assurer une concurrence loyale au sein de l'UE et sur la scène internationale, favoriser l'accès aux marchés, lutter contre les pratiques déloyales auxquelles se livrent des pays tiers, les mesures extraterritoriales qu'ils prennent et les risques en matière de sécurité qu'ils posent, et sécuriser les chaînes d'approvisionnement stratégique.

L'importance de ces questions a par ailleurs été soulignée par la pandémie de Covid-19, entre autres celles touchant au risque de dépendance.

L'autonomie stratégique européenne dépasse donc les seules questions de défense : industrie, technologie, communications, sécurité d'internet, approvisionnement…

Quel cadre pour l'autonomie stratégique européenne ?

L'autonomie stratégique européenne doit être examinée dans le cadre de politiques mises en place par l'UE :

  • politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qui consiste à :
    • maintenir la paix ;
    • renforcer la sécurité internationale ;
    • promouvoir la coopération internationale et la démocratie ;
  • politique de sécurité et de défense commune (PSDC) qui fait partie de la PESC et consiste à :
    • développer des capacités militaires ;
    • déployer des missions hors de l'UE à des fins de maintien de la paix, de prévention des conflits et de renforcement de la sécurité internationale.

Le Conseil européen, dans le programme stratégique 2019-2024, souligne la nécessité d'élargir cette conception de l'autonomie : "La PESC et la PSDC de l'UE doivent devenir plus actives et réactives, et mieux s'articuler avec les autres volets des relations extérieures. L'UE doit en outre assumer une plus grande responsabilité pour sa propre sécurité et défense, en particulier en accroissant les investissements dans la défense, le développement des capacités et l'état de préparation opérationnelle […]."

Ces autres volets des relations extérieures de l'UE avec lesquels la PESC et la PSDC doivent s'articuler sont :

  • les relations commerciales extérieures ;
  • la politique de développement ;
  • les droits de l'homme et la démocratie ;
  • l'élargissement et le voisinage de l'UE ;
  • les relations avec les pays au-delà du voisinage européen.

En 2016, l'Allemagne et la France ont proposé un pacte européen de sécurité contenant trois axes :

  • une coopération accrue en matière de défense ;
  • le développement de nouvelles capacités de défense ;
  • le renforcement du caractère opérationnel des capacités militaires de l'UE.

Sous cette impulsion, le renforcement de la PSDC est devenu une priorité. L'Assemblée nationale, dans une résolution de 2018 rappelle "que le renforcement de la base industrielle et technologique de défense (BITD) de l'Union européenne, condition essentielle de son autonomie stratégique, représente un enjeu majeur pour la PSDC mais également pour les États membres, compte tenu du nombre d'emplois que représentent les industries nationales de défense".

Si la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19 a rappelé la nécessité pour l'UE de disposer d'une autonomie stratégique qui dépasse le seul cadre de la défense, la PSDC en reste tout de même un pilier. Or, une des caractéristiques de la politique de sécurité et de défense commune est que les décisions doivent être prises à l'unanimité par le Conseil européen et le Conseil de l'Union européenne. Cette exigence d'unanimité, indispensable, est un gage de démocratie au sein de l'UE qui limite la portée de la PSDC.

Par ailleurs, avec le Brexit, c'est un contributeur majeur de la sécurité européenne qui quitte l'UE. Si le Royaume-Uni ne se désengage pas pour autant des questions de défense européenne, ce ne sera plus sous l'angle d'une autonomie stratégique de l'UE.

L'article 44 du Traité sur l'Union européenne illustre la diversité et la complexité des différentes positions sur la défense européenne et la possibilité de mettre en œuvre une autonomie stratégique : "Le Conseil peut confier la mise en œuvre d'une mission à un groupe d'États membres qui le souhaitent et disposent des capacités nécessaires pour une telle mission." Le point 5 de l'article 42 définit ces missions comme servant à "préserver les valeurs de l'Union et ses intérêts".

Dans ce contexte, une autonomie stratégique européenne ne peut-elle se concevoir que dans le cadre plus large d'un partenariat avec l'OTAN – voire d'une inclusion dans l'Alliance atlantique ?

Une autonomie stratégique européenne et l'OTAN peuvent-elles coexister ?

Que ce soit dans le Livre blanc de la défense, dans les conclusions du Conseil européen ou dans la stratégie globale du Conseil de l'Union européenne, l'autonomie stratégique, française en 1994 ou européenne en 2021, se définit aussi comme un positionnement par rapport à une organisation qui la précède, l'OTAN.

Le Livre blanc de la défense de 1994 trace les premiers contours d'une autonomie stratégique européenne au sein même de l'OTAN : "L’Alliance atlantique doit devenir un lieu où puisse aussi s'affirmer l’identité européenne de défense et de sécurité."

Selon le Conseil européen, dans les conclusions des 19 et 20 décembre 2013, "la PSDC continuera à se développer en pleine complémentarité avec l'OTAN dans le cadre agréé du partenariat stratégique entre l'UE et l'OTAN et dans le respect de leur autonomie de décision et de leurs procédures respectives".

La stratégie globale du Conseil de l'Union européenne de 2016 confirme le développement d'une autonomie dans le cadre de l'Alliance atlantique : "L'UE intensifiera sa contribution à la sécurité collective de l'Europe, en étroite coopération avec ses partenaires, à commencer par l'OTAN." Le partenariat avec l'OTAN reste un préalable à toute autonomie stratégique de l'UE, qui "coopérera étroitement avec l'OTAN, dans le plein respect des principes énoncés dans les traités et par le Conseil européen, notamment les principes d'inclusion, de réciprocité et d'autonomie décisionnelle de l'UE."

Sur les 27 membres de l'Union européenne post-Brexit, 21 font partie de l'OTAN. Plusieurs conceptions de la défense européenne coexistent.

Pour certains elle repose essentiellement – voire exclusivement – sur l'OTAN, qui existe depuis plus de 72 ans afin d'assurer la défense de ses membres, pour la plupart européens. Selon l'ex-ministre fédérale de la défense allemande, Annegret Kramp-Karrenbauer, dans un discours prononcé le 17 novembre 2020, "l’idée d’une autonomie stratégique de l’Europe est excessive si elle alimente l’illusion que nous pourrions assurer sécurité, stabilité et prospérité en Europe sans l’OTAN et sans les États-Unis."

Pour d'autres, dont la France, "l'Union européenne doit pouvoir se considérer comme une entité commune adaptée, capable de prendre des décisions seule et d'investir beaucoup plus dans des secteurs clés de sa souveraineté, comme la défense. Cette décision n'est pas seulement compatible avec l'OTAN, mais elle est totalement cohérente" (entretien d'Emmanuel Macron avec le think tank américain Atlantic Council, 4 février  2021).

Le cœur du débat est donc non pas le positionnement de l'UE par rapport à l'OTAN mais sa capacité à élaborer une stratégie, en partenariat avec l'Alliance atlantique, dans le cadre des relations extérieures, sans oublier les six membres de l'UE qui ne font pas partie de l'OTAN.

Se pose donc la question du financement d'une autonomie stratégique européenne, dépendante du financement d'une défense européenne.

Y a-t-il un budget pour l'autonomie stratégique européenne ?

Jusqu'en 2021, le budget de l'Union européenne n'avait pas de volet consacré à la défense. Dans le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020, la PESC dépendait de la rubrique "l'Europe dans le monde". Toutes les opérations civiles de la PSDC entraient dans le cadre de ce financement. Toutefois les opérations militaires de sécurité et de défense de l'UE ne dépendaient pas du budget européen. Elles étaient financées par le mécanisme Athena, auquel participaient tous les États membres, hormis le Danemark.

La grande nouveauté du CFP 2021-2027 est de financer non pas une défense européenne à proprement parler, mais une autonomie stratégique européenne conforme à la doctrine élaborée depuis 2013. Pour la première fois, une ligne budgétaire a été réservée à la défense dans le budget de l'UE, même si des coupes budgétaires ont été effectuées dans les financements négociés.

Pour ce faire, le règlement (UE) 2021/697 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021 crée le Fonds européen de la défense (FED). Il permet de financer des projets collaboratifs de recherche et de développement dans le domaine de la défense (1,2 milliard d'euros pour la première année, soit 930 millions d'euros du budget de 2021 et 290 millions d'euros prélevés sur le budget 2022). Selon la Commission européenne, le FED permettra de "réduire la fragmentation des capacités de défense de l'UE, de renforcer la compétitivité de l'industrie de la défense de l'UE et l'interopérabilité des produits et des technologies".

Afin de couvrir les actions extérieures ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense, le mécanisme Athena est remplacé par la facilité européenne pour la paix. Il s'agit d'un fonds extra-budgétaire de 5 milliards d'euros pour la période 2021-2027. Il permettra de compléter les activités menées dans les pays hôtes au titre de la PSDC par des mesures d'assistance. Cette nouvelle facilité "vise à façonner une politique de l'UE en matière de sécurité qui soit cohérente et globale et à créer des synergies avec d'autres politiques et instruments".

La présidence française du Conseil de l'UE : quels enjeux pour l'autonomie stratégique européenne ?

Du 1er janvier 2022 au 30 juin 2022, la France assure la présidence du Conseil de l'Union européenne dans un contexte très particulier de crises : Brexit, Covid-19, crise climatique, etc. Dans son discours sur l'état de l'Union 2021, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a annoncé qu'un sommet de la défense européenne sera organisé pendant cette présidence. Un secrétariat général de la présidence française du Conseil de l'UE a été créé par décret du 8 septembre 2020 (coordination logistique, labellisation d'événements organisés par la société civile, communication).

Les enjeux de cette présidence ont été exposés lors du conseil des ministres du 4 novembre 2020 : "Il est essentiel de continuer à démontrer la pertinence de l'échelon européen et à redonner confiance dans la capacité de l'Europe à préserver à long terme les choix de société et à peser dans le monde."

Lors de la conférence de presse du 9 décembre 2021, consacrée aux priorités de la présidence française (PFUE) , Emmanuel Macron a rappelé qu'un des éléments clés d'une Europe souveraine, c'est la défense européenne. "Cette présidence sera, à cet égard, un moment de définition de ce que nous avons appelé "la boussole stratégique", c'est-à-dire un livre blanc européen de défense et de sécurité, qui à la fois présentera l'état des menaces et fixera nos choix collectifs, nos orientations, nos ambitions. Cette boussole stratégique a été lancée sous présidence allemande et elle aboutira, d'une manière concrète, sous présidence française lors du Conseil européen du mois de mars." 

Cette présidence sera entrecoupée par l'élection présidentielle française en avril 2022, dont les enjeux auront conséquemment une portée européenne inédite.