L'autonomie stratégique européenne en cinq questions

L'autonomie stratégique est un concept apparu récemment dans la réflexion européenne. Si la question d'une défense européenne est ancienne, l'épidémie de Covid-19 et le Brexit ont recentré les débats sur la question des dépendances. La guerre d'agression russe en Ukraine fait ressurgir la question d'une autonomie stratégique européenne réelle.

Qu'est-ce que l'autonomie stratégique ?

La notion d'autonomie stratégique apparaît dans le Livre blanc sur la défense de 1994. Elle est définie par rapport aux dépendances que créerait pour la France le fait de s'en remettre uniquement aux garanties de l'OTAN en délaissant la dissuasion nucléaire. Ce concept a donc d'abord eu une dimension nationale.

La notion devient européenne dans les conclusions des 19 et 20 décembre 2013 du Conseil européen : "L'Europe doit disposer d'une base industrielle et technologique de défense (BITDE) plus intégrée, plus durable, plus innovante et plus compétitive pour pouvoir assurer le développement et le soutien de ses capacités de défense, ce qui pourra aussi lui permettre d'accroître son autonomie stratégique et sa capacité à agir avec des partenaires."

Le Conseil de l'Union européenne explicite en 2016 la notion dans la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne : "Un niveau approprié d'ambition et d'autonomie stratégique est important si l'on veut que l'Europe puisse promouvoir la paix et la sécurité à l'intérieur et à l'extérieur de ses frontières. C'est pourquoi nous intensifierons nos efforts en matière de défense, de lutte contre le terrorisme, d'énergie et de communications stratégiques ainsi que pour ce qui est du cyberespace. Les États membres doivent traduire par des actes leurs engagements en matière d'assistance mutuelle et de solidarité consacrés par les traités."

Dans le nouveau programme stratégique 2019-2024, le Conseil européen précise la dimension commerciale de l'autonomie stratégique : assurer une concurrence loyale au sein de l'UE et sur la scène internationale, favoriser l'accès aux marchés, lutter contre les pratiques déloyales auxquelles se livrent des pays tiers, les mesures extraterritoriales qu'ils prennent et les risques en matière de sécurité qu'ils posent, et sécuriser les chaînes d'approvisionnement stratégique.

L'importance de ces questions a par ailleurs été soulignée par la pandémie de Covid-19, entre autres celles touchant au risque de dépendance.

L'autonomie stratégique européenne dépasse donc les seules questions de défense : industrie, technologie, communications, sécurité d'internet, approvisionnement…

Quel cadre pour l'autonomie stratégique européenne ?

L'autonomie stratégique européenne doit être examinée dans le cadre de politiques mises en place par l'UE :

  • politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qui consiste à :
    • maintenir la paix ;
    • renforcer la sécurité internationale ;
    • promouvoir la coopération internationale et la démocratie ;
  • politique de sécurité et de défense commune (PSDC) qui fait partie de la PESC et consiste à :
    • développer des capacités militaires ;
    • déployer des missions hors de l'UE à des fins de maintien de la paix, de prévention des conflits et de renforcement de la sécurité internationale.

Le Conseil européen, dans le programme stratégique 2019-2024, souligne la nécessité d'élargir cette conception de l'autonomie : "La PESC et la PSDC de l'UE doivent devenir plus actives et réactives, et mieux s'articuler avec les autres volets des relations extérieures. L'UE doit en outre assumer une plus grande responsabilité pour sa propre sécurité et défense, en particulier en accroissant les investissements dans la défense, le développement des capacités et l'état de préparation opérationnelle […]."

Ces autres volets des relations extérieures de l'UE avec lesquels la PESC et la PSDC doivent s'articuler sont :

  • les relations commerciales extérieures ;
  • la politique de développement ;
  • les droits de l'homme et la démocratie ;
  • l'élargissement et le voisinage de l'UE ;
  • les relations avec les pays au-delà du voisinage européen.

En 2016, l'Allemagne et la France ont proposé un pacte européen de sécurité contenant trois axes :

  • une coopération accrue en matière de défense ;
  • le développement de nouvelles capacités de défense ;
  • le renforcement du caractère opérationnel des capacités militaires de l'UE.

Sous cette impulsion, le renforcement de la PSDC est devenu une priorité. L'Assemblée nationale, dans une résolution de 2018 rappelle "que le renforcement de la base industrielle et technologique de défense (BITD) de l'Union européenne, condition essentielle de son autonomie stratégique, représente un enjeu majeur pour la PSDC mais également pour les États membres, compte tenu du nombre d'emplois que représentent les industries nationales de défense".

Si la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19 a rappelé la nécessité pour l'UE de disposer d'une autonomie stratégique qui dépasse le seul cadre de la défense, la PSDC en reste tout de même un pilier. Or, une des caractéristiques de la politique de sécurité et de défense commune est que les décisions doivent être prises à l'unanimité par le Conseil européen et le Conseil de l'Union européenne. Cette exigence d'unanimité, indispensable, est un gage de démocratie au sein de l'UE qui limite la portée de la PSDC.

Par ailleurs, avec le Brexit, c'est un contributeur majeur de la sécurité européenne qui quitte l'UE. Si le Royaume-Uni ne se désengage pas pour autant des questions de défense européenne, ce ne sera plus sous l'angle d'une autonomie stratégique de l'UE.

L'article 44 du Traité sur l'Union européenne illustre la diversité et la complexité des différentes positions sur la défense européenne et la possibilité de mettre en œuvre une autonomie stratégique : "Le Conseil peut confier la mise en œuvre d'une mission à un groupe d'États membres qui le souhaitent et disposent des capacités nécessaires pour une telle mission." Le point 5 de l'article 42 définit ces missions comme servant à "préserver les valeurs de l'Union et ses intérêts".

Dans ce contexte, une autonomie stratégique européenne ne peut-elle se concevoir que dans le cadre plus large d'un partenariat avec l'OTAN – voire d'une inclusion dans l'Alliance atlantique ?

Une autonomie stratégique européenne et l'OTAN peuvent-elles coexister ?

Que ce soit dans le Livre blanc de la défense, dans les conclusions du Conseil européen ou dans la stratégie globale du Conseil de l'Union européenne, l'autonomie stratégique, française en 1994 ou européenne en 2021, se définit aussi comme un positionnement par rapport à une organisation qui la précède, l'OTAN.

Le Livre blanc de la défense de 1994 trace les premiers contours d'une autonomie stratégique européenne au sein même de l'OTAN : "L’Alliance atlantique doit devenir un lieu où puisse aussi s'affirmer l’identité européenne de défense et de sécurité."

Selon le Conseil européen, dans les conclusions des 19 et 20 décembre 2013, "la PSDC continuera à se développer en pleine complémentarité avec l'OTAN dans le cadre agréé du partenariat stratégique entre l'UE et l'OTAN et dans le respect de leur autonomie de décision et de leurs procédures respectives".

La stratégie globale du Conseil de l'Union européenne de 2016 confirme le développement d'une autonomie dans le cadre de l'Alliance atlantique : "L'UE intensifiera sa contribution à la sécurité collective de l'Europe, en étroite coopération avec ses partenaires, à commencer par l'OTAN." Le partenariat avec l'OTAN reste un préalable à toute autonomie stratégique de l'UE, qui "coopérera étroitement avec l'OTAN, dans le plein respect des principes énoncés dans les traités et par le Conseil européen, notamment les principes d'inclusion, de réciprocité et d'autonomie décisionnelle de l'UE."

Sur les 27 membres de l'Union européenne post-Brexit, 21 font partie de l'OTAN. Plusieurs conceptions de la défense européenne coexistent.

Pour certains elle repose essentiellement – voire exclusivement – sur l'OTAN, qui existe depuis plus de 72 ans afin d'assurer la défense de ses membres, pour la plupart européens. Selon l'ex-ministre fédérale de la défense allemande, Annegret Kramp-Karrenbauer, dans un discours prononcé le 17 novembre 2020, "l’idée d’une autonomie stratégique de l’Europe est excessive si elle alimente l’illusion que nous pourrions assurer sécurité, stabilité et prospérité en Europe sans l’OTAN et sans les États-Unis."

Pour d'autres, dont la France, "l'Union européenne doit pouvoir se considérer comme une entité commune adaptée, capable de prendre des décisions seule et d'investir beaucoup plus dans des secteurs clés de sa souveraineté, comme la défense. Cette décision n'est pas seulement compatible avec l'OTAN, mais elle est totalement cohérente" (entretien d'Emmanuel Macron avec le think tank américain Atlantic Council, 4 février  2021).

Le cœur du débat est donc non pas le positionnement de l'UE par rapport à l'OTAN mais sa capacité à élaborer une stratégie, en partenariat avec l'Alliance atlantique, dans le cadre des relations extérieures, sans oublier les six membres de l'UE qui ne font pas partie de l'OTAN.

Se pose donc la question du financement d'une autonomie stratégique européenne, dépendante du financement d'une défense européenne.

Y a-t-il un budget pour l'autonomie stratégique européenne ?

Jusqu'en 2021, le budget de l'Union européenne n'avait pas de volet consacré à la défense. Dans le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020, la PESC dépendait de la rubrique "l'Europe dans le monde". Toutes les opérations civiles de la PSDC entraient dans le cadre de ce financement. Toutefois les opérations militaires de sécurité et de défense de l'UE ne dépendaient pas du budget européen. Elles étaient financées par le mécanisme Athena, auquel participaient tous les États membres, hormis le Danemark.

La grande nouveauté du CFP 2021-2027 est de financer non pas une défense européenne à proprement parler, mais une autonomie stratégique européenne conforme à la doctrine élaborée depuis 2013. Pour la première fois, une ligne budgétaire a été réservée à la défense dans le budget de l'UE, même si des coupes budgétaires ont été effectuées dans les financements négociés.

Pour ce faire, le règlement (UE) 2021/697 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2021 crée le Fonds européen de la défense (FED). Selon la Commission européenne, le FED doit permettre de "réduire la fragmentation des capacités de défense de l'UE, de renforcer la compétitivité de l'industrie de la défense de l'UE et l'interopérabilité des produits et des technologies". Le FED, doté d'un budget de près de 7,9 milliards d'euros pour la période 2021-2027, permet de financer des projets collaboratifs de recherche et de développement dans le domaine de la défense :

  • 2,6 milliards d'euros sont destinés à la recherche collaborative en matière lutte contre les menaces émergentes et futures ;
  • 5,3 milliards d'euros cofinancent des projets de collaboration en matière de renforcement des capacités.

Le programme de travail du FED pour 2022 est doté d'un financement de 924 millions d'euros. De nouveaux outils destinés à promouvoir l'innovation dans le domaine de la défense, dans le cadre du programme d'innovation en matière de défense de l'UE (EUDIS), sont prévus. Le FED est axé sur :

  • les défis émergents (soutien médical, menaces chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires [CBRN], biotechnologies, supériorité informationnelle, cyberespace, espace…) ;
  • les catalyseurs et facilitateurs en matière de défense (transformation numérique, résilience énergétique et transition environnementale, matériaux et composants, technologies de rupture…) ;
  • l'excellence dans la guerre (combat aérien, défense aérienne et antimissile, combat au sol, combat naval, guerre sous-marine…).

Afin de couvrir les actions extérieures ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense, le mécanisme Athena est remplacé par la facilité européenne pour la paix (FEP). Il s'agit d'un fonds extra-budgétaire de 5 milliards d'euros pour la période 2021-2027. Il permet de compléter les activités menées dans les pays hôtes au titre de la PSDC par des mesures d'assistance. Cette nouvelle facilité "vise à façonner une politique de l'UE en matière de sécurité qui soit cohérente et globale et à créer des synergies avec d'autres politiques et instruments".

Quelles sont les conséquences de la guerre en Ukraine sur l'autonomie stratégique européenne ?

La guerre d'agression russe en Ukraine est le premier conflit de haute intensité à éclater en Europe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Comme le souligne un rapport de l'Assemblée nationale de février 2022, l'idée d'une guerre de haute intensité a fait son retour depuis la guerre du Donbass, en 2014.

Selon une communication de la Commission européenne du 15 février 2022, "l'Europe doit être mieux préparée à faire face seule à des tâches de stabilisation complexes et à des situations d'urgences complexes". Neuf jours avant le début de la guerre d'agression russe en Ukraine, la Commission souligne déjà que "les tentatives de Moscou visant à perturber, à diviser et à redéfinir l’architecture de sécurité en Europe remettent en cause l’ordre international fondé sur des règles".

    Face à cette guerre d'agression, l'UE a pris des séries de sanctions contre la Russie et la Biélorussie. Une des conséquences les plus notables est que le Conseil de l'UE a adopté des mesures d'assistance à l'Ukraine au titre de la FEP les 28 février, 23 mars, 13 avril et 24 mai 2022. Un montant total de 2 milliards d'euros a été alloué afin d'aider les États membres de l'UE à fournir des équipements militaires à l'Ukraine.

    Cette aide a entraîné une augmentation des dépenses militaires des États membres. La Commission européenne s'appuie sur l'analyse de l'Agence européenne de défense pour identifier trois types de déficits d'investissement en matière de défense :

    • Déficits dans les dépenses. Conséquence directe de l'invasion de l'Ukraine par la Russie, les États membres ont annoncé leur intention d'augmenter leur budget de défense de 200 milliards d'euros supplémentaires dans les années à venir. Ces augmentations cruciales interviennent "après des années de coupes substantielles et de graves sous-investissements". Les dépenses combinées dans le domaine de la défense entre 1999 et 2021 ont augmenté de :
      • 65,7% pour les États-Unis ;
      • 292% pour la Russie ;
      • 592% pour la Chine ;
      • 19,7% pour l'UE.
    • Déficits industriels. Le secteur connaît de graves lacunes malgré sa compétitivité globale. L'industrie reste structurée sur la base des frontières nationales.
    • Déficits en matière de capacités. Trois priorités urgentes ont été soulignées :
      • reconstituer les stocks ;
      • remplacer les systèmes hérités de l'époque soviétique ;
      • renforcer les systèmes de défense aérienne et antimissiles.

    Afin de combler ces lacunes, la Commission définit un ensemble de mesures :

    • création rapide d'une task force pour faciliter les acquisitions conjointes dans le domaine de la défense et la coordination de l'assistance militaire à l'Ukraine ;
    • proposition d'un instrument à court terme de l'UE afin de renforcer les capacités industrielles de défense par la passation conjointe de marchés ;
    • proposition au troisième trimestre 2022 d'un règlement relatif à un programme européen d'investissement dans le domaine de la défense, définissant les critères de la constitution d'un consortium pour les capacités européennes de défense (CCED) ;
    • évolution progressive vers une fonction conjointe de l'UE en matière de programmation et d'acquisition dans le domaine de la défense ;
    • renforcement de la capacité industrielle européenne dans le domaine de la défense par :
      • une cartographie détaillée des capacités existantes et des capacités supplémentaires nécessaires ;
      • une initiative sur les matières premières critiques, incluant des mesures législatives ;
      • des mesures afin de garantir la disponibilité de compétences spécifiques ;
      • d'éventuelles modifications du cadre pour la recherche et l'innovation afin d'améliorer les synergies entre instruments civils et de défense ;
      • un soutien aux technologies critiques et aux capacités industrielles via des projets stratégiques ;
      • renforcement des budgets du FED et de la mobilité militaire ;
      • mise en place de l'initiative Cassini en faveur de la défense.

    La guerre d'agression russe en Ukraine a eu entre autres conséquences directes de souligner l'urgence d'une autonomie stratégique européenne effective.