Énergie, industries, transports... : le rôle de la Commission nationale du débat public (CNDP) en six questions

Selon l'article 7 de la Charte de l'environnement, chaque citoyen dispose d'un droit à l'information et à la participation sur les questions environnementales. La Commission nationale du débat public (CNDP) est chargée, depuis 1997, de garantir ce droit. Retour sur le rôle de la CNDP en six questions.

La Commission nationale du débat public (CNDP) a lancé, le 27 octobre 2022, un débat public sur le nouveau programme nucléaire national. Le président de la République avait, en février 2022, annoncé la construction de six réacteurs nucléaires de type EPR2.

En parallèle, le 25 octobre 2022, une centaine de députés ont annoncé saisir la CNDP pour demander l'organisation d'un débat public sur la place du nucléaire dans le système énergétique de demain. Cette saisine est une première.

Qu'est-ce que le débat public ?

Le débat public est une procédure régie par la loi du 27 février 2002.

Il s'agit d'une étape dans le processus décisionnel qui s’inscrit en amont du processus d’élaboration d’un projet législatif. Le débat public n’est ni le lieu de la décision ni de la négociation, mais un temps d’ouverture et de dialogue au cours duquel les citoyens peuvent s’informer et s’exprimer sur le projet, selon des règles définies par la Commission nationale du débat public (CNDP).

Des projets ayant un impact environnemental

Le débat public permet concrètement aux citoyens de participer à l’élaboration des projets qui ont des conséquences sur l'environnement. Comme, par exemple, des projets de routes, de tramways, d'usines de traitement des déchets ou encore de centrales nucléaires.

La CNDP s’assure que le droit d’être informé et de débattre est respecté par les responsables des projets. Elle vérifie que toutes les personnes concernées ont eu la possibilité de débattre du projet, et notamment de débattre de sa pertinence.

La CNDP fait un bilan qu’elle publie ensuite, rassemblant les arguments des citoyens, qu’ils soient d’accord ou non avec le projet. Elle s’assure que les responsables du projet répondent à toutes les interrogations et recommandations du public.

Selon une enquête présentée par la CNDP en 2022, le débat public est bien perçu : 60% des personnes interrogées en ont une image positive.

68% des personnes interrogées ont déclaré que le débat public "est un moyen efficace de transformer la société". Ce taux s'est élevé à 93% pour celles qui ont déjà participé à un débat public.

Les trois principales conditions qui inciteraient les personnes sondées à donner leurs avis à l'occasion d'un débat public sont les suivantes :

  • "être sûrs que donner leur avis changera quelque chose (38%) ;
  • avoir les informations nécessaires pour se faire leur opinion (36%) ;
  • être sûrs de ne pas être manipulés ou instrumentalisés (33%)".

Quelles sont les dates clés de la CNDP ?

La participation du public existait en droit français dans le cadre de la procédure de l’enquête publique (loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement).

La pratique du débat public est née avec la loi du 2 février 1995, dite" Loi Barnier" portant sur le renforcement de la protection de l'environnement. La loi a conduit à la mise en place d’une instance garante de la participation du public au processus décisionnel.

La CNDP a été installée le 4 septembre 1997. L'organisation du premier débat public a porté sur le projet "Le Havre, Port 2000". Depuis, la CNDP s'est posée comme un "tiers garant" du débat objectif et neutre. Ses compétences n'ont cessé de croître.

Cinq ans après son installation, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a transformé la CNDP en autorité administrative indépendante (AAI). Depuis, elle agit au nom de l'État, mais ne reçoit ni ordre, ni instruction du gouvernement.

La loi a diversifié et renforcé ses attributions. Le principe de la participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire a été inscrit dans le code de l’environnement. Les modalités concrètes d'organisation ont été définies par le décret n° 2002-2175 du 22 octobre 2002 relatif à l'organisation du débat public et à la Commission nationale du débat public.

Les ordonnance du 3 août 2016 ont ensuite réformé les procédures de participation du public. Elles ont élargi le champ de compétence de la CNDP, avec la création d'un droit d'initiative pour les citoyens afin de saisir la CNDP.

Toutefois, l’entrée en vigueur le 31 juillet 2021 de la loi dite ASAP portant sur l'accélération et la simplification de l’action publique, permet à des projets à fort impact environnemental d'être décidés sans obligation d'en informer les citoyens et d'en débattre. Dans un avis adopté à l'unanimité en mars 2021, la CNDP l'a qualifiée de "régression sans précédent du droit à l'information et à la participation du public."

Quels sont les objectifs de la CNDP ?

Le "droit au débat public" auquel la création de la CNDP a donné forme fait suite à des contestations croissantes au tournant des années 1980-1990. Le projet du TGV Méditerranée, en particulier, a représenté un tournant.

Depuis, la CNDP a trouvé sa place dans le fonctionnement des institutions démocratiques. Ses objectifs sont multiples :

  • elle est la garante du droit de chaque citoyen d’être informé et de participer aux décisions ayant un impact sur l’environnement ;
  • elle veille à ce que tous les publics concernés par un projet (maître d'ouvrage, pouvoirs publics, élus, associations, experts, riverains, grand public ...) soient associés et puissent se prononcer sur la base d’une information fiable pendant la phase d'élaboration du projet ;
  • elle favorise l'émergence d'alternatives et d'expertises complémentaires ;
  • elle fait respecter et assurer la correcte mise en place des procédures de démocratie participative, prévues par la loi ou promues de manière volontaire par les pouvoirs publics ;
  • elle permet aux pouvoirs publics d’être éclairés par les contributions externes et par l’expression du grand public ;
  • elle rend compte au public des décisions prises après le débat public ;
  • elle ne prend pas position sur l’opportunité des projets, plans ou programmes en tant qu'instance neutre et indépendante, mais elle éclaire sur leurs conditions de faisabilité.

Quel est le champ d'intervention de la CNDP ?

La CNDP intervient dans des domaines qui ont des conséquences notables sur l'environnement dont :

les projets "énergie et climat"

les projets d'équipement industriels

les projets de transport et de mobilité

les projets d'équipement culturels, sportifs, scientifiques ou touristiques

Qui peut solliciter la CNDP ?

La loi ne permet pas à la CNDP de s’autosaisir : elle doit être saisie. Le plus souvent par le responsable du projet, mais aussi possiblement par des acteurs tiers (citoyens, associations, élus).

Les citoyens, associations et élus (d’une collectivité territoriale, d’un établissement public de coopération intercommunal, les parlementaires) peuvent donc solliciter la CNDP, directement ou par l’intermédiaire des préfets de département. Ils disposent d’un droit d’initiative.

Concrètement, ce droit peut être activé par des citoyens, associations et élus lorsqu’ils considèrent que le niveau de garantie du processus de participation du public retenu par le porteur de projet n’est pas suffisamment élevé.

Le code de l’environnement prévoit trois types de sollicitations par les citoyens, associations et élus : 

  • projets de grande ampleur ;
  • projet, plan et programme pour lequel le responsable n'est pas obligé de saisir la CNDP ;
  • projet de réforme d'une politique publique du gouvernement ayant un effet notable sur l'environnement ou l'aménagement du territoire.

Quelles sont les autres formes de la participation du citoyen ?

La notion de débat public revêt dans les faits plusieurs formes possibles de participation du citoyen dont :

  • l’information

L’information consiste à donner des éléments à la population concernée sur les projets à venir ou en cours. L’information doit être complète, claire et compréhensible par tous. Elle doit être sincère et objective vis à vis du public informé (bulletin d’information, brochure de présentation du projet, site internet, articles de presse, réunions publiques ...).

  • la consultation

La consultation est un processus par lequel les décideurs demandent l’avis de la population afin de connaître leurs opinions, leurs attentes et leurs besoins, à n’importe quel stade de l’avancement d’un projet. Celle-ci n’a cependant aucune certitude que ses remarques ou contributions soient prises en compte dans la décision finale. Des consultations ont récemment eu lieu sur la sobriété, le mix énergétique, l'artificialisation des sols, la suspension de la chasse du grand tétras...

  • la concertation

Une concertation est une attitude globale de demande d’avis sur un projet, par la consultation de personnes intéressées par une décision avant qu’elle ne soit prise. L’autorité, qui veut prendre une décision, la présente aux personnes concernées et engage un dialogue. L’autorité reste libre de sa décision. En 2021, les pouvoirs publics ont organisé une concertation sur le recrutement des enseignants-chercheurs ; une autre sur les soldes a au lieu en 2018.

  • la conciliation - médiation

La conciliation et la médiation consistent à confronter les points de vue lorsqu’il y a blocage autour d’un projet. Il y a la volonté des participants d’aboutir à une solution ou un consensus majoritaire et vise la conclusion d’un accord. L’intervention d’un tiers neutre est nécessaire. En 2020-2021, une mission de médiation et de conciliation a été organisée sur le bilan de la loi "égalim" et la nécessité de mieux rémunérer la chaîne de valeur agricole.

La Constitution de 1958 prévoit dans son article 3 que "la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum". Le dernier référendum  a eu lieu le 29 mai 2005 sur le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Au niveau local, un référendum (article 72-1 de la Constitution) peut être organisé afin de consulter les citoyens sur toutes les affaires de la compétence de la commune.