Handicaps et emploi - Rapport thématique IGAS 2019-2020

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Affaires sociales

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Présentation

Comment favoriser l’emploi des personnes en situation de handicap ? Les politiques publiques déployées à cette fin depuis des décennies ont-elles fait leurs preuves et répondent-elles aux besoins et aspirations de ces personnes ? Aux besoins des employeurs ? Avons-nous seulement une idée claire de ces besoins, du nombre de personnes concernées et de la nature de leur handicap ? Que peuvent nous apprendre les voies empruntées par d’autres pays, en recherche, comme la France, d’une société plus inclusive, donc d’un monde du travail plus inclusif ?

Alors que la population active avance en âge, que la prévalence des maladies chroniques y augmente, que l’activité professionnelle est elle-même à l’origine d’une partie importante, de mieux en mieux reconnue, des situations de handicap, l’IGAS a souhaité reprendre ces questionnements.

Elle s’est appuyée sur une quinzaine de missions réalisées au cours des dernières années à l’intersection des enjeux d’emploi et d’accompagnement du handicap, mais aussi sur des travaux complémentaires inédits. Plus de 2 200 entretiens, témoignages et histoires de vies, recueillis dans 36 départements, que complète l’examen des approches en vigueur dans d’autres pays comme l’Allemagne et la Suède, avec une attention particulière accordée à l’expérience des personnes concernées.

Le rapport propose ainsi trois scénarios possibles d’évolution à long terme du modèle français de soutien à l’emploi des personnes handicapées, afin de mieux répondre aux défis futurs et de prévenir, chaque fois que possible, la rupture de la relation de travail dans des situations de plus grande vulnérabilité.

Ce rapport thématique 2019-2020 est destiné au Président de la République, au Gouvernement, au Parlement, et à l’ensemble des acteurs et citoyens impliqués dans ces actions ou tout simplement sensibles à ces enjeux.

Il a été conçu dans un format numérique qui se prête à différents niveaux de lecture. Le rapport de base est ainsi accompagné de « ressources » incluant un ensemble de références complémentaires (témoignages, statistiques, textes juridiques, bibliographies…) ; une navigation permet d’aller de manière fluide d’un élément à un autre :
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Sommaire

1 UN MODÈLE FRANÇAIS MARQUÉ PAR L’HISTOIRE

1.1 Des mutilés de guerre aux travailleurs handicapés 
1.1.1 La création en 1924 d’une obligation d’emploi pour les mutilés de guerre 
1.1.1.1 Une loi fondatrice 
1.1.1.2 Un nouveau contexte économique 
1.1.1.3 Des débats toujours actuels 

1.1.2 La construction d’un statut du travailleur handicapé 
1.1.2.1 L’institution du « travailleur handicapé » par la loi de 1957 
1.1.2.2 La loi de 1975, un impératif global d’intégration 
1.1.2.3 La loi de 1987, pour une obligation d’emploi effective 

1.2 Une évolution dans l’approche du handicap 
1.2.1 La loi de 2005, entre continuité et innovation 
1.2.1.1 Une définition du handicap 
1.2.1.2 L’introduction de nouvelles approches 
1.2.1.3 Une consolidation du modèle des quotas 
1.2.1.4 Des procédures administratives rénovées 

1.2.2 Vers un rapprochement du droit commun ? 
1.2.2.1 Handicap et emploi dans la loi du 5 septembre 2018 
1.2.2.2 Des programmes innovants pour l’inclusion 

1.3 La confrontation à d’autres modèles
1.3.1 Trois modèles historiques 
1.3.1.1 Le modèle des quotas 
1.3.1.2 Le modèle des droits ou modèle juridique 
1.3.1.3 Le modèle nordique 
1.3.1.4 Un essai de typologie 
1.3.1.5 Un processus d’hybridation qui tend à brouiller les lignes 

1.3.2 La non-discrimination, axe majeur de transformation 
1.3.2.1 Une approche développée aux États-Unis… 
1.3.2.2 …reprise dans l’ordre juridique européen 
1.3.2.3 … et consacrée au niveau international 
1.3.2.4 La persistance des dispositifs historiques
 

2 DES DISPOSITIFS QUI S’ESSOUFFLENT 

2.1 Le nouveau paysage du handicap 
2.1.1 L’émergence du modèle social 
2.1.1.1 La vision classique du handicap : individuelle et médicale 
2.1.1.2 L’accent mis sur les facteurs sociaux et environnementaux 
2.1.1.3 Le compromis : une approche du handicap fondée sur l’interaction des facteurs 

2.1.2 L’extension du champ du handicap 
2.1.2.1 Des dispositifs de plus en plus sollicités 
2.1.2.2 Des facteurs structurels d’accroissement 
2.1.2.3 Une définition qui s’élargit 

2.1.3 Les retards français 
2.1.3.1 La participation et les critiques de la société civile 
2.1.3.2 L’accessibilité en défaut 
2.1.3.3 Un modèle médical toujours prégnant 

2.2 Les fissures internes du système 
2.2.1 Un financement menacé 
2.2.1.1 Un équilibre financier aléatoire de l’Agefiph et du FIPHFP 
2.2.1.2 « Une impasse financière » à terme 

2.2.2 Une « complexité inouïe » 
2.2.2.1 Dire la complexité 
2.2.2.2 Le mille-feuille des dispositifs 

2.2.3 La recherche désespérée de la coordination 
2.2.3.1 Une multiplicité d’acteurs 
2.2.3.2 Le guichet unique, un espoir déçu 
2.2.3.3 Les limites de la coordination institutionnelle 
2.2.3.4 Les racines de la complexité 

2.2.4 Une illustration emblématique des difficultés et des incohérences : la « RQTH » 
2.2.4.1 La clé de voûte du système actuel 
2.2.4.2 Sésame ou frein ? 
2.2.4.3 Une gestion administrative difficile 64
2.2.4.4 Des incertitudes qui reflètent l’ambiguïté du cadre conceptuel et juridique 
2.2.4.5 Une procédure parfois détournée de son objet 

2.2.5 Le non-recours, des facteurs spécifiques au handicap 
2.2.5.1 Des difficultés particulières d’accès 
2.2.5.2 Un problème d’identification 
2.2.5.3 La crainte du regard des autres 
2.2.5.4 Des bénéfices incertains 
2.2.5.5 L’angle mort du non-recours 

2.3 Une efficacité qui reste à démontrer 
2.3.1 Un désavantage marqué par rapport à l’emploi 
2.3.1.1 Un faible accès au marché du travail 
2.3.1.2 Des conditions d’emploi défavorables 
2.3.1.3 Des facteurs structurels d’exclusion 
2.3.1.4 Un problème européen 

2.3.2 Une situation qui ne s’est pas améliorée en dix ans 
2.3.2.1 Un taux d’emploi stationnaire 
2.3.2.2 Un taux de chômage deux fois supérieur à la moyenne 
2.3.2.3 Une tendance au retrait de l’activité 

2.3.3 Les effets incertains de l’obligation d’emploi 
2.3.3.1 Une place croissante des travailleurs handicapés dans les effectifs employés 
2.3.3.2 … sans effet visible sur le marché du travail 

2.3.4 Un accès limité aux dispositifs de formation et d’insertion 
2.3.4.1 Une place marginale dans les dispositifs en alternance 
2.3.4.2 La formation, un impact difficile à appréhender 
2.3.4.3 Des contrats aidés en retrait 

3 MIEUX ACCOMPAGNER LES PERSONNES 

3.1 L’insaisissable travailleur handicapé 
3.1.1 Dénombrer les travailleurs handicapés : mission impossible ? 
3.1.1.1 Le travailleur handicapé « reconnu » administrativement 
3.1.1.2 Le travailleur en situation de handicap 
3.1.1.3 Le « halo » du handicap 

3.1.2 Une population hétérogène 
3.1.2.1 Comment devient-on « travailleur handicapé » ? 
3.1.2.2 Diversité des handicaps 

3.1.3 Des politiques en manque de repères 
3.1.3.1 Des données insuffisantes pour connaître les besoins 
3.1.3.2 Des sources d’information datées 
3.1.3.3 Des données trop agrégées 
3.1.3.4 Le retard des systèmes d’information 

3.2 Des parcours heurtés et contraints par les dispositifs 
3.2.1 Des cheminements difficiles et parfois sans issue 
3.2.1.1 Diversité des handicaps, diversité des trajectoires 
3.2.1.2 Des voies vers le succès ou vers l’échec 
3.2.1.3 Un défi particulier : le handicap psychique 

3.2.2 Des dispositifs ressentis comme peu aidants 
3.2.2.1 Une faible lisibilité 
3.2.2.2 Des interventions souvent trop tardives 
3.2.2.3 Des ruptures de prise en charge 
3.2.2.4 Un accompagnement distancié 
3.2.2.5 Le rôle essentiel et complémentaire des associations 
3.2.2.6 L’importance sous-estimée du facteur humain 

3.3 Vers une meilleure prise en compte des attentes et des besoins individuels 
3.3.1 Les implications du libre-choix 
3.3.1.1 S’appuyer sur le projet de la personne 
3.3.1.2 Inverser les logiques d’intervention 
3.3.1.3 Travailler sur les aspirations personnelles 
3.3.1.4 Privilégier des outils souples et adaptables sur le terrain 
3.3.1.5 Viser un suivi sur la durée, modulable selon les besoins 

3.3.2 L’emploi accompagné : une révolution dans l’accompagnement 
3.3.2.1 Une démarche innovante 
3.3.2.2 Une efficacité supérieure pour l’insertion professionnelle 
3.3.2.3 Le moteur associatif 
3.3.2.4 Un cadre législatif depuis 2016 
3.3.2.5 Une démarche qui doit prendre son essor 
3.3.2.6 Transformer le retard en atout

4 ADAPTER LE MILIEU DE TRAVAIL 

4.1 Développer l’approche environnementale du handicap 
4.1.1 La rencontre entre une personne et un milieu de travail 
4.1.2 Le travail, réparateur ou destructeur 
4.1.3 Le handicap, source d’aménagements profitables à tous 

4.2 Mobiliser les différents dispositifs légaux 
4.2.1 La focalisation sur l’obligation d’emploi 
4.2.1.1 Une obligation diversement déclinée 
4.2.1.2 D’une gestion de la contrainte à une politique active
 
4.2.2 Les aménagements raisonnables, un dispositif méconnu 
4.2.2.1 Une approche importée du droit européen et international 
4.2.2.2 Une greffe incomplète et un faible niveau d’appropriation 
4.2.2.3 Une démarche porteuse de nouvelles opportunités
 
4.2.3 Le maintien dans l’emploi, une responsabilité essentielle de l’employeur 
4.2.3.1 Un enjeu considérable 
4.2.3.2 Les obligations juridiques de l’employeur 
4.2.3.3 Des moyens humains et financiers 
4.2.3.4 Des verrous et des freins 

4.2.4 Les enjeux de la prévention en santé au travail 
4.2.4.1 Une approche en amont du handicap 
4.2.4.2 Une obligation légale de l’employeur 
4.2.4.3 Une politique affirmée et outillée 
4.2.4.4 Des résultats qui laissent à désirer 
4.2.4.5 Les enjeux par rapport à la problématique du handicap 

4.3 Proposer aux employeurs des outils simplifiés et adaptés 
4.3.1 La simplicité, élément clé pour l’entreprise 
4.3.1.1 Les entreprises également victimes de la complexité 
4.3.1.2 Les mesures de simplification récentes de l’OETH 
4.3.1.3 La rénovation de l’offre de services 

4.3.2 La logique d’entreprise comme point d’appui 
4.3.2.1 L’enjeu économique, privilégié dans les pays anglo-saxons 
4.3.2.2 L’évolution des approches en France 
4.3.2.3 Une information opérationnelle sur les handicaps 

4.3.3 Un système d’intermédiation individualisée 
4.3.3.1 Un accompagnement simultané des entreprises et des personnes 
4.3.3.2 Des outils adaptables au plus près du terrain 

4.4 Le milieu de travail envisagé comme un continuum 
4.4.1 Les conditions d’une entreprise réellement inclusive 
4.4.1.1 Lutter contre la discrimination 
4.4.1.2 Accueillir les personnes en situation de handicap 
4.4.1.3 Prendre en compte les fragilités de toute nature dans l’organisation de l’entreprise 

4.4.2 Esat et entreprises adaptées, une vraie utilité économique et sociale 
4.4.2.1 Une réponse graduée à des besoins spécifiques d’insertion professionnelle 
4.4.2.2 Des points communs par-delà les différences 
4.4.2.3 La difficile conciliation des enjeux sociaux et économiques 
4.4.2.4 Un rôle difficilement remplaçable 

4.4.3 Une dynamique d’évolution 
4.4.3.1 Le milieu ordinaire comme horizon 
4.4.3.2 Le développement des passerelles et de la complémentarité 
4.4.3.3 Des barrières qui restent à lever 

5 FAIRE ÉVOLUER LE MODÈLE 

5.1 Une indispensable évolution 
5.1.1 Le modèle n’est pas satisfaisant 
5.1.2 Le modèle n’est pas viable 

5.2 Les clés de la réussite : orientations générales 
5.2.1 Des objectifs légitimes 
5.2.1.1 S’adapter aux besoins concrets 
5.2.1.2 Prévenir les situations de handicap dans l’emploi 
5.2.1.3 Estomper les frontières 

5.2.2 Des moyens adaptés 
5.2.2.1 Dégager des ressources humaines 
5.2.2.2 Évaluer les coûts nets globaux 
5.2.2.3 Se donner les moyens de la connaissance 
5.2.2.4 Simplifier et assouplir les modes de gestion administrative 
5.2.2.5 Développer des incitations positives pour l’entreprise 

5.3 Adapter ou refonder le modèle ? Trois scénarios 
5.3.1 Le statu quo aménagé 
5.3.1.1 Des avantages immédiats 
5.3.1.2 Une impasse à terme 
5.3.1.3 Des aménagements inévitables 
5.3.1.4 Un compromis instable 

5.3.2 Le modèle inclusif 
5.3.2.1 Un changement de paradigme 
5.3.2.2 Des exemples convaincants à l’étranger 
5.3.2.3 Une transformation profonde 
5.3.2.4 Un pari ambitieux 

5.3.3 Le recentrage sur les handicaps nécessitant des aménagements substantiels 
5.3.3.1 Une application ciblée des outils 
5.3.3.2 Plusieurs approches possibles 
5.3.3.3 Un scénario de transition 

Bibliographie 
> Rapports de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ayant contribué à l’élaboration du rapport thématique « handicaps et emploi » 
> Bibliographie générale 
> Sites internet 
> Autres médias (audio, vidéo)

6 RESSOURCES 

> Ressources de la partie 1 – Un modèle français marqué par l’histoire
> Ressources de la partie 2 – Des dispositifs qui s’essoufflent
> Ressources de la partie 3 – Mieux accompagner les personnes
> Ressources de la partie 4 – Adapter le milieu de travail
> Ressources de la partie 5 – Faire évoluer le modèle 

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 395 pages

Édité par : Inspection générale des affaires sociales

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