Impact de la crise du Covid-19 sur les finances locales et recommandations

Date de remise :

Auteur(s) : Jean-René Cazeneuve

Auteur(s) moral(aux) : Premier ministre

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Présentation

Les collectivités territoriales et les élus locaux ont été en première ligne pour lutter contre la pandémie et ses conséquences. Dès le début du confinement et tout au long la phase de déconfinement, ils ont, en complément de l’action de l’Etat, multiplié les initiatives et mobilisé de nombreuses ressources pour protéger leurs concitoyens, développer de nouvelles solidarités, maintenir les services publics et soutenir les tissus économiques et associatifs locaux.
La crise a produit un choc violent sur les finances des collectivités locales. Celui-ci va s’étaler dans le temps, dépendre du type de la collectivité, être nuancé en fonction des choix d’intervention des élus ou encore varier d’un territoire à l’autre.
La mission a cherché à étudier l’intégralité des effets de la crise sur les collectivités territoriales. Le rapport présente 32 recommandations.

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Sommaire

Recommandations
Méthodologie
Synthèse

Partie 1. Les collectivités territoriales ont abordé la crise du Covid-19 dans une position financière solide

1. La situation financière globale des collectivités s’est nettement améliorée dans la période 2017-2019

2. Le bloc communal aborde la crise dans une situation financière satisfaisante, malgré des hétérogénéités
2.1. La situation financière des communes et de leurs groupements était, avant la crise, en nette amélioration
2.2. La situation financière des communes d’outre-mer est structurellement plus dégradée que celle des collectivités de métropole

3. La meilleure situation des départements repose sur des facteurs conjoncturels qui ne doivent pas masquer leurs fragilités

4. Les régions ont bénéficié de ressources très dynamiques qui ont accru leurs marges de manoeuvre

Partie 2. Étude de l’impact financier global de la crise du Covid-19 sur les collectivités locales 

1. Malgré la stabilité des impôts ménages et des concours financiers de l’Etat, les recettes de fonctionnement des collectivités locales seront fortement affectées en 2020 avant un rebond partiel en 2021 et 2022
1.1. Éléments de contexte
1.2. Les recettes fiscales liées à la consommation et à l’investissement des ménages : un impact très fort en 2020 directement lié aux mesures de lutte contre l’épidémie avant un rebond probable en 2021 et un retour à la normale en 2022
Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO)
La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
La taxe sur les certificats d’immatriculation
Les taxes locales sur la consommation finale d’électricité (TLCFE)
La fraction de TVA affectée aux régions
La taxe sur les conventions d’assurance (TSCA)
La taxe d’aménagement
La taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE)
La taxe de séjour
Le prélèvement sur le produit des jeux
Les droits de place
La taxe sur les remontées mécaniques
L’octroi de mer
La taxe sur les carburants

1.3. Les recettes liées à l’activité des entreprises : un impact réparti sur trois ans
Le versement mobilité
La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
La cotisation foncière des entreprises (CFE
)
1.4. La crise ne devrait pas affecter la progression des impôts ménages et d’une part de la fiscalité économique locale, mais modifier les données de la réforme de la fiscalité locale
Les taxes ménages
L’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER)
La taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM)

1.5. Le confinement et la reprise graduelle de la fréquentation des lieux publics entraînent une forte chute des recettes issues de l’exploitation du domaine et des services publics
Les recettes issues de l’exploitation des services et du domaine public
Le cas particulier des recettes des services de transport de voyageurs

2. Les concours financiers et les garanties de l’Etat jouent le rôle de stabilisateur automatique

3. La péréquation horizontale ne sera pas affectée par la crise mais son maintien pose la question de la soutenabilité des prélèvements pour certaines collectivités
3.1. Les fonds de péréquation du bloc communal ne seront pas affectés par la crise mais pourront poser des difficultés localisées de soutenabilité des prélèvements
3.2. La péréquation départementale sera fortement affectée par la crise en 2020 comme en 2021
3.3. Le fonds de péréquation des ressources régionales

4. L’impact de la crise sur les dépenses de fonctionnement
4.1. Eléments de contexte et méthodologie
4.2. Pour le bloc communal : des dépenses tournées vers la préservation de la santé publique, l’adaptation du fonctionnement des services et le secours aux publics les plus durement touchés par la crise
4.2.1. Les communes et les groupements à fiscalité propre ont engagé des dépenses pour contribuer à la maîtrise de la pandémie
4.2.2. Des dépenses pour soutenir les publics vulnérables, intervenir en faveur du tissu économique et associatif et préserver l’équilibre financier des services publics
4.2.3. Les communes et leurs groupements ont réalisé des économies sur le fonctionnement des services publics

4.3. Pour les départements : des dépenses tournées vers la protection des populations et le secteur médico-social
4.3.1. A l’instar du bloc communal, les départements ont engagé des dépenses en lien direct et immédiat avec la gestion de la pandémie
4.3.2. Les coûts de la crise sont sensibles dans le secteur médico-social
4.3.3 Des dépenses volontaires de soutien aux ménages, à l’activité économique et au tissu associatif local
4.3.4. Des économies globalement modérées
4.3.5. La progression des dépenses sociales des départements

4.4. Pour les régions : des dépenses d’intervention tournées vers le soutien à l’économie
4.5. Pour les autorités organisatrices de mobilité : des économies compensant les dépenses supplémentaires
4.6. Synthèse des économies et dépenses de fonctionnement

5. La section d’investissement est globalement préservée par la stabilité des dotations de l’Etat et des conditions d’emprunt et sera marquée tant par l’arrêt des chantiers que par les plans de relance locaux
5.1. Les dotations et subventions d’investissement de l’Etat et d’autres acteurs continueront à soutenir les budgets d’investissements locaux
5.2. Les collectivités ne devraient pas connaître de dégradation significative de leurs conditions d’accès à l’emprunt
5.3. Un ralentissement probable des dépenses d’investissement en 2020 qui pourrait cependant être rapidement contrebalancé par l’engagement rapide de plans de relance locaux et régionaux
5.3.1. Plusieurs facteurs ont pesé sur les dépenses d’investissement des collectivités locales depuis le début de l’année
5.3.2. Des plans locaux et régionaux destinés à la relance de l’économie

Partie 3. Synthèse des impacts sur chaque niveau de collectivités territoriales

1. Somme des impacts pour le bloc communal
1.1. En 2020, le bloc communal subira l’impact de la crise mais restera relativement protégé par les recettes issues de la fiscalité directe locale
1.1.1. En 2020, les pertes des communes seront significatives et très inégalement réparties
1.1.2. En 2020, les pertes subies par les EPCI à fiscalité propre et les syndicats seront essentiellement concentrées sur les groupements qui exercent les compétences d’autorités organisatrices de la mobilité

1.2. En 2021 et au-delà, les recettes du bloc communal devraient connaître un rebond partiel de leurs recettes, à l’exception des EPCI

2. Somme des impacts sur les départements
2.1. Les départements seront fortement impactés par la crise sanitaire dès 2020, principalement du fait de la forte chute des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et de l’augmentation des dépenses sociale
2.2. En 2021 et au-delà, l’impact de la crise sera moins fort pour les départements

3. Somme des impacts pour les régions
3.1. Les régions subiront des pertes de recettes en 2020 qui devraient demeurer contenues
3.2. L’impact de la crise sera plus fort en 2021

4. Somme des impacts pour les transports publics
4.1 Les autorités organisatrices devront supporter l’impact de la crise quel que soit le mode de gestion choisi
4.1.1. Les autorités organisatrices peuvent opter pour différents modes d’exploitation de leurs réseaux
4.1.2. L’impact de cette crise sera largement supporté par les autorités organisatrices et non par les opérateurs

4.2. L’impact de la crise sera particulièrement fort pour les autorités organisatrices en 2020
4.2.1. Les autorités organisatrices de mobilité (hors Ile-de-France Mobilités)
4.2.2. Ile-de-France Mobilités
4.2.3 Les recettes de transport des régions

4.3. Un risque sur l’équilibre financier global du financement des transports publics

5. Somme des impacts pour l’ensemble des collectivités territoriales

Partie 4. Les différents niveaux de collectivités territoriales sont confrontés à des difficultés très diverses qui justifient des réponses sur mesure

1. Une première série de réponses apportées par le Gouvernement dès le début de la crise afin d’assurer la continuité et de sauvegarder la trésorerie des collectivités les plus fragiles
1.1. Des mesures afin de garantir la continuité budgétaire et financière des collectivités
1.2. Des mesures afin de sécuriser la trésorerie des collectivités les plus fragilisées
1.3. Des mesures de soutien aux collectivités territoriales prises pendant la crise sanitaire
1.4. Des mesures visant à préserver divers versements des collectivités

2. Au-delà de ces premières mesures d’urgence, quatre principes doivent guider le nécessaire soutien de l’Etat au secteur public local et conduisent à écarter deux scénarios extrêmes
2.1. Quatre principes pour guider l’action de l’Etat
2.2. Ces principes conduisent à écarter deux scénarios extrêmes : l’absence d’intervention et la compensation intégrale des recettes et des dépenses

Partie 5. Des mesures d’urgence pour faire face à la crise et préserver les capacités des collectivités à investir

1. Pour l’ensemble des collectivités : l’identification précise et l’étalement dans le temps de la charge des dépenses liées à la crise

2. Pour le bloc communal, un mécanisme de garantie des recettes réelles de fonctionnement pour tenir compte de la diversité des situations et du coût évolutif de la crise
2.1. La création d’un mécanisme de garantie des recettes des collectivités et groupements du bloc communal est nécessaire
2.2. La forte mobilisation des AOM pendant la crise sanitaire et le risque posé par leur fragilisation immédiate et durable à l’heure de la relance rendent indispensable un soutien accru

3. L’effet ciseaux auquel sont confrontés les départements justifie un accompagnement prolongé en 2020 et en 2021 afin de sauvegarder leur équilibre et les fonds de péréquation horizontale

4. Un accompagnement des régions face à leurs pertes de recettes est nécessaire en 2021

Partie 6. Tirer les leçons de la crise : vers un nouveau pacte financier entre l’Etat et les collectivités

1. Construire un plan de relance territorialisé
1.1. Articuler le plan de relance autour des initiatives des territoires
1.1.1. Une Conférence nationale des territoires tournée vers l’investissement
1.1.2. Faire des régions les chefs de file de la relance
1.1.3. Bâtir un plan de relance territorialisé

1.2. Les financements nouveaux mobilisés en soutien de l’investissement local devront être déclencheurs de nouveaux projets et orientés vers des priorités partagées
1.2.1. Les “conventions FCTVA” utilisées suite à la crise de 2008-2009 ne constituent pas un modèle pour le présent
1.2.2. La relance passe par des financements orientés vers des priorités partagées et un assouplissement des contraintes pesant sur la reprise des projets

2. Renforcer la résilience du financement des collectivités locales
2.1. Les gestionnaires locaux, toutes strates confondues, doivent disposer d’outils adaptés à une gestion prudente et résiliente de leurs ressources
2.2. L’incohérence du mode de financement des départements doit être résolue par la mutualisation des risques et par une réflexion sur la recentralisation du RSA
2.2.1. Créer un fonds de garantie alimenté par les départements et finançant une assurance collective contre les pertes de recettes
2.2.2. Réévaluer la gestion décentralisée du RSA

2.3. Créer un fonds élargi de garantie et de péréquation régional

3. L’État et les collectivités territoriales doivent conduire une réflexion sur une future génération de contrats adaptée aux enjeux post covid

Annexes
Lettre de mission
Liste des auditions
Liste des temps d’échange et tables rondes
Liste des amendements déposés au PLFR3
Evolution des finances des collectivités locales de 2015 à 2019
Evolution des finances du bloc communal de 2015 à 2019
Evolution des finances des communes de 2015 à 2019
Evolution des finances des groupements à fiscalité propre de 2015 à 2019
Evolution des finances des départements de 2015 à 2019
Evolution des finances des régions de 2015 à 2019
Liste des hypothèses retenues par la mission sur les recettes (2020-2022)
Enquête menée auprès d’un échantillon de 80 collectivités (dépenses supplémentaires, économies et pertes de recettes non fiscales)
Résultat de l’enquête menée sur les dépenses pour les communes
Résultat de l’enquête menée sur les dépenses pour les EPCI
Résultat de l’enquête menée sur les dépenses pour les départements
Résultat de l’enquête menée sur les dépenses pour les régions
Impact du covid19 sur les finances des communes
Impact détaillé du covid19 sur les finances des EPCI
Impact détaillé du covid19 sur les finances des syndicats
Impact détaillé du covid19 sur les finances des départements
Impact détaillé du covid19 sur les finances des régions
Simulation de l’impact des pertes de versement mobilité et recettes tarifaires sur les 20 principales AOM

 

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 190 pages

Édité par : Premier ministre

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