Rapport d'information (...) sur la concrétisation des lois

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Assemblée nationale

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Présentation

L’attention portée à la loi par le Parlement s’arrête trop souvent au moment du vote. Au titre de la Constitution de la Ve République, « faire exécuter » la loi relève certes de la compétence propre du Premier ministre et, par extension, du Gouvernement. Cette conception de la séparation des pouvoirs ne signifie pas pour autant que le Parlement doive se désintéresser de ce qu’il advient concrètement, une fois la loi promulguée, de la volonté qu’il exprime en légiférant. Le renforcement de la qualité et de la quantité des travaux d’évaluation des politiques publiques ex post menés au Parlement a constitué un progrès notable, tout comme l’amélioration des études d’impact ex ante. La phase intermédiaire de la vie de la loi, en particulier l’appropriation des nouvelles règles par l’ensemble des parties prenantes (administrations, collectivités locales, entreprises, usagers…) constitue cependant à ce jour un véritable chaînon manquant des travaux d’évaluation et de contrôle, alors qu’elle apparaît déterminante pour appréhender la bonne application des mesures votées. Deplus, la fonction de parlementaire a connu une évolution majeure avec la réforme du non-cumul des mandats intervenue en 2014 et appliquée pour la première fois sous cette législature. Cette réforme, tout comme la suppression de la réserve parlementaire intervenue en 2017, ont toutefois contribué à distendre le lien qui unissait les parlementaires avec les citoyens et les élus locaux. Cet état de fait rend plus complexes la prise en considération des retours de terrain et le travail pédagogique d’explication des lois votées.
Dans ce contexte la Conférence des Présidents a décidé, le 16 juillet 2019, de créer une mission d’information transpartisane sur la concrétisation des lois. Ce sujet présente deux aspects : l’application des lois au sens juridique du terme (publication des textes d’application, conformité de ceux-ci à la volonté du législateur) et la mise en œuvre de leurs dispositions sur le terrain (le cas échéant, au niveau local, par les services déconcentrés ou par les collectivités territoriales).
La première partie du rapport présente les outils dont disposent aujourd’hui les parlementaires pour contrôler et évaluer les lois et cherche à comprendre les raisons pour lesquelles certaines lois sont peu ou mal appliquées. La deuxième partie porte sur l’évaluation in itinere des politiques publiques et sur les outils dont pourraient être dotés les parlementaires pour jouer un rôle central dans cette évaluation aux côtés des administrations déconcentrées de l’État. La troisième partie se présente sous la forme d’un guide méthodologique, lequel a vocation à être complété et enrichi grâce au travail de terrain qui sera effectué par un grand nombre de membres de la mission au deuxième trimestre de cette année.

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Sommaire

AVANT-PROPOS DE MME LA PRESIDENTE
INTRODUCTION

I. LES OUTILS DE SUIVI DE LA BONNE CONCRETISATION DES LOIS PEUVENT ENCORE ETRE RENFORCES

A. LE CONTROLE DE L’APPLICATION DES LOIS ET LEUR EVALUATION PROCEDENT D’UN GRAND NOMBRE D’ACTEURS, PARMI LESQUELS LE PARLEMENT JOUE UN ROLE DE PREMIER PLAN
1. Le rôle des administrations centrales et déconcentrées
a. Le Gouvernement est responsable de l’application des lois
b. Les services déconcentrés de l’État accompagnent et sanctionnent la bonne mise en œuvre des réformes sur le terrain
c. L’évaluation des lois, ex ante et ex post, est le fait d’une multitude d’acteurs

2. Le rôle des parlementaires
a. Les outils du contrôle de l’application et de l’évaluation des lois
b. Les pouvoirs d’enquête
c. Les questions


B. SI L’AMELIORATION RECENTE DES OUTILS DE CONTROLE A PERMIS D’ACCELERER SENSIBLEMENT LA CONCRETISATION DES LOIS, CELLE-CI DEMEURE IMPARFAITE
1. Le suivi de la concrétisation des réformes s’est accru ces dernières années
a. Des progrès notables en matière d’application des lois
b. Une attention accrue portée au suivi des réformes
c. Une pédagogie renforcée
d. Une marge de manœuvre plus importante pour les services déconcentrés et les collectivités territoriales

2. Des points de friction demeurent, qui expliquent une concrétisation des lois encore imparfaite
a. Certaines mesures législatives reçoivent une application règlementaire tardive, voire demeurent inappliquées
b. Au-delà des aspects quantitatifs, l’application réglementaire s’écarte parfois de la volonté du législateur
c. Les enjeux de concrétisation sont parfois négligés au stade de l’élaboration des réformes
d. Certaines frictions résultent de la culture ou de l’organisation des services


C. Mieux accompagner les différents acteurs en charge de la mise en œuvre des lois et mieux anticiper les difficultés d’application
1. Prendre en compte suffisamment en amont la question de la mise en œuvre des lois
a. Enrichir les documents préparatoires
b. Soumettre les amendements les plus substantiels à l’avis du Conseil d’État
c. Compléter les évaluations préalables aux principaux décrets et ordonnances
d. Revaloriser le rôle des parlementaires dans l’anticipation des difficultés d’application d’un texte législatif

2. Permettre aux parties prenantes de mieux comprendre la volonté du législateur.
3. Mieux accompagner les différents acteurs dans la mise en œuvre concrète des lois
a. Accompagner davantage les administrations déconcentrées
b. Accompagner davantage les collectivités territoriales


II. REPENSER LE ROLE DES PARLEMENTAIRES : POUR UNE EVALUATION SYSTEMATIQUE IN ITINERE DE L’APPLICATION DES LOIS

A. PROMOUVOIR L’EVALUATION IN ITINERE
1. Charger les rapporteurs d’application d’une loi non plus seulement du contrôle de son application mais également du suivi de sa mise en œuvre
2. Assurer un suivi équivalent, par le Parlement, de tous les textes à valeur législative

B. RENFORCER LE SUIVI PAR LE PARLEMENT DES MESURES D’APPLICATION
1. Associer davantage les parlementaires à l’élaboration des mesures réglementaires d’application
2. Permettre au Parlement d’interpeller le Gouvernement sur les mesures réglementaires d’application des lois
3. Renforcer les liens entre le Parlement et le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)
a. Permettre aux rapporteurs d’application de participer pleinement aux réunions du CNEN
b. Conforter le rôle du CNEN

C. FAIRE DU PARLEMENTAIRE UN MAILLON ESSENTIEL DE LA CHAINE DE REMONTEE D’INFORMATIONS
1. Instituer une culture de l’échange entre les différents acteurs
a. Entre niveaux électifs différents
b. Entre les parlementaires et les ministères
c. Entre les parlementaires et les inspections générales
d. Entre les parlementaires, les administrations déconcentrées de l’État et les juridictions
e. Entre l’ensemble des acteurs

2. Mettre en place une plateforme de remontée d’informations
3. Généraliser les ateliers citoyens

D. ÉTENDRE LES POUVOIRS DE CONTROLE SUR PIECES ET SUR PLACE ET PERMETTRE AU PARLEMENTAIRE DE MIEUX CONTROLER L’APPLICATION DES LOIS SUR LE TERRAIN
1. Instaurer une culture de l’entraide entre parlementaires
2. Étendre, par des lois ordinaires, les pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place des présidents de commission et des rapporteurs budgétaires
a. Il est possible d’étendre, par une loi ordinaire, les pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place de certains parlementaires
b. Cette extension est souhaitable
c. Il serait utile de prévoir systématiquement la possibilité de déléguer ces pouvoirs de contrôle à d’autres parlementaires

3. Permettre, par une loi ordinaire, à toutes les missions d’information de se faire attribuer les prérogatives des commissions d’enquête pour six mois
4. Inscrire dans la Constitution la mission de contrôle de la mise en œuvre des lois et accroître les pouvoirs de contrôle des parlementaires
a. Modifier l’article 24 de la Constitution pour consacrer le rôle du Parlement dans le contrôle de la mise en œuvre des lois
b. Attribuer, par une révision constitutionnelle, des pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place aux rapporteurs d’une mission d’information pendant toute la durée de leurs travaux ou, a minima, aux rapporteurs d’application des lois


III. ÉLABORER UNE METHODOLOGIE CLAIRE ET COMPLETE POUR EVALUER LA BONNE CONCRETISATION DES LOIS DANS LES TERRITOIRES

A. EN AMONT DE L’ADOPTION DE LA DISPOSITION LEGISLATIVE
1. Prendre connaissance de l’avis des acteurs consultés en amont
a. Consulter l’avis du Conseil d’État et du Conseil économique, social et environnemental, le cas échéant
b. Consulter l’avis des autres parties prenantes
2. Consulter l’avis du CNEN si la disposition doit être mise en œuvre par les collectivités territoriales
3. S’assurer que l’impact de la disposition sur les services déconcentrés avait bien été pris en compte en amont

B. LA PRISE DE MESURES REGLEMENTAIRES D’APPLICATION
1. S’assurer que les mesures réglementaires d’application ont été prises
2. Prendre connaissance des éventuelles difficultés soulevées par les différentes instances consultatives
3. Évaluer la conformité des mesures réglementaires d’application à la volonté du législateur

C. L’EXERCICE DE PEDAGOGIE
1. Prendre connaissance des efforts de pédagogie mis en œuvre par le Gouvernement et le Parlement
2. Évaluer la « descente » d’information au sein des services de l’État

D. LES EVENTUELLES DIFFICULTES D’APPLICATION
1. Identifier les difficultés d’application
a. Dresser, le cas échéant, la liste des difficultés d’application déjà signalées
b. Déterminer s’il existe ou non d’autres difficultés d’application
2. Comprendre les causes des difficultés d’application signalées ou identifiées
3. Mesurer l’ampleur des difficultés identifiées
4. Remédier aux difficultés d’application identifiées


EXAMEN DU RAPPORT
Synthèse des propositions
Personnes entendues
ANNEXES :

N° 1 Travaux de l’Assemblée nationale sur l’application ou l’évaluation des lois (XVème législature)
N° 2 Chronologie de l’application des lois
N° 3 Liste des « objets de la vie quotidienne » (OVQ)
n° 4 Exemple de résultats d’une consultation organisée par un député dans sa circonscription
N° 5 Contribution du club des juristes

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 142 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

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