Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les obstacles à l'indépendance du pouvoir judiciaire
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Présentation
Selon un sondage réalisé par l'IFOP pour le magazine l'Express, rendu public le 30 octobre 2019, 53 % des Français seulement déclarent faire confiance à la justice, qu'ils trouvent lente, complexe et opaque. Le même sondage indique que moins d'un Français sur deux (45 %) estime que les magistrats sont indépendants du pouvoir politique et que seulement 51 % considèrent qu'ils le sont à l'égard des intérêts économiques. Dans le même temps, les attaques dénonçant une politisation de la justice et le manque d'indépendance du parquet se sont multipliées ces derniers mois, tout comme les prises à partie de magistrats. Si ces attaques s'inscrivent dans une longue tradition de défiance entre les politiques et les juges, celle des citoyens est nouvelle. C'est dans ce contexte que M. Ugo Bernalicis a déposé, le 3 décembre 2019, une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les obstacles à l'indépendance du pouvoir judiciaire.
La commission d'enquête s'est fixée comme objectifs de mieux identifier les obstacles et de faire des préconisations pour garantir une plus grande indépendance de la justice. À l'issue des cinquante auditions auxquelles la commission d'enquête a procédé, lui permettant de recueillir l'avis de tous les acteurs – magistrats, greffiers, justiciables, auxiliaires de justice, policiers et gendarmes, ministres –, le rapporteur formule 41 propositions destinées à renforcer les garanties de l'indépendance de la justice, permettre à l'autorité judiciaire de disposer de moyens adaptés pour son fonctionnement et pour les enquêtes qu'elle dirige et, enfin, assurer une plus grande transparence de la justice.
Sommaire
AVANT-PROPOS DE M. LE PRÉSIDENT UGO BERNALICIS
INTRODUCTION
I. AU-DELÀ DE SA RECONNAISSANCE, L’INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE DOIT VOIR SES GARANTIES RENFORCÉES
A. UNE INDÉPENDANCE INSTITUTIONNELLE CONSACRÉE AUX NIVEAUX CONSTITUTIONNEL ET CONVENTIONNEL
1. La justice judiciaire
a. Une indépendance consacrée par la Constitution
b. Une protection différenciée selon les fonctions
c. L’indispensable alignement du statut des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège
d. L’affermissement du rôle du CSM
2. La justice administrative
a. Une consécration constitutionnelle et conventionnelle
b. Les garanties accordées aux membres du Conseil d’État et aux magistrats des tribunaux et cours administratives d’appel
3. La Cour de justice de la République
a. D’une procédure d’exception devant une juridiction d’exception pour les ministres ayant commis des faits pénalement répréhensibles dans l’exercice de leurs fonctions
b. ... à une procédure d’exception devant une juridiction de droit commun
B. UNE INDÉPENDANCE PERSONNELLE GARANTIE PAR LES RÈGLES DÉONTOLOGIQUES
1. Des textes fondateurs en matière de déontologie des magistrats
a. La justice judiciaire
b. La justice administrative
2. La prévention des conflits d’intérêts et les obligations déclaratives des magistrats
a. La déclaration d’intérêts
b. L’entretien de déontologie
c. Les règles de déport
3. La formation des magistrats, garantie de leur indépendance
II. L’AUTORITÉ JUDICIAIRE DOIT DISPOSER DE MOYENS ADAPTÉS POUR SON FONCTIONNEMENT ET POUR LES ENQUÊTES QU’ELLE DIRIGE
A. LES MOYENS FINANCIERS : POUR DES RÈGLES D’ORGANISATION BUDGÉTAIRE PLUS RATIONNELLES ET EFFICACES
1. L’indépendance financière de la justice, condition d’une indépendance effective
a. L’exigence européenne d’un budget et d’une autonomie suffisants des juridictions
b. Des moyens suffisants et la maîtrise de ceux-ci sont nécessaires à un environnement de travail serein pour les magistrats, condition d’une justice indépendante
c. L’absence de maîtrise des moyens peut restreindre le juge dans l’exercice de son office
2. Le budget de la justice connaît depuis quelques années une importante augmentation
a. L’effort budgétaire de la France pour la justice est tendanciellement moins important que dans d’autres pays européens
b. Depuis 2017, le budget de la justice en France a très sensiblement augmenté
3. L’autonomie de décision de l’institution judiciaire doit être renforcée
a. En dépit des avantages certains qu’elle présente, la maquette budgétaire de la mission Justice doit être modifiée pour mieux identifier la justice judiciaire
b. Un processus de décision budgétaire qui doit mieux associer les acteurs du monde judiciaire
4. Une autonomie de gestion des juridictions à affirmer
a. Simplifier la chaîne de responsabilité budgétaire et comptable
b. Mettre en œuvre un dialogue de gestion plus efficace et équilibré
c. Donner aux gestionnaires publics les outils permettant de les responsabiliser
d. Renforcer les pouvoirs des directeurs de greffe
B. LA DIRECTION DES ENQUÊTES : DES RAPPORTS SATISFAISANTS ENTRE LES MAGISTRATS ET LA POLICE JUDICIAIRE
1. Le contrôle de l’action de la police judiciaire relève de l’autorité judiciaire
a. Le contrôle par le parquet durant la phase d’enquête
b. La direction par le juge d’instruction pendant la phase d’instruction
2. L’appartenance administrative de la police judiciaire au ministère de l’Intérieur n’empêche pas l’autorité judiciaire de mener sa mission en toute indépendance
a. Les services d’enquête sont fonctionnellement rattachés au ministère de l’Intérieur
b. Ce rattachement a pu faire naître une incertitude sur la possibilité pour l’autorité judiciaire d’exercer son activité en toute indépendance
c. Ce rattachement hiérarchique n’apparaît toutefois pas comme un obstacle à l’indépendance de l’autorité judiciaire
III. L’AFFERMISSEMENT DE L’INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE SUPPOSE UNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE
A. LA CLARIFICATION DES RELATIONS AVEC LE POUVOIR EXÉCUTIF
1. Une politique pénale définie par le Gouvernement et mise en œuvre par le parquet
a. La politique pénale est définie par le Gouvernement, qui en est responsable devant le Parlement
b. La politique pénale est mise en œuvre par le parquet
2. Les instruments de la conduite de la politique pénale
a. Au sein de l’exécutif
b. Les instructions
c. La remontée de l’information
3. Le cas particulier du parquet national financier
B. LE RENFORCEMENT DES DROITS DE LA DÉFENSE PAR UN ENCADREMENT PLUS STRICT DE LA CONDUITE DES ENQUÊTES
1. L’enquête préliminaire
a. Des « fadettes »
b. Des suspensions d’enquêtes en période électorale
c. De la durée des enquêtes préliminaires
2. L’information judiciaire
C. L’AMÉLIORATION DE L’INFORMATION DES CITOYENS
1. Les médias jouent un rôle fondamental dans l’information des citoyens
2. Ce rôle fondamental peut toutefois constituer un risque pour l’indépendance de la justice
a. Les médias font peser une forte pression sur les magistrats, qui peut nuire à leur indépendance
b. Les médias peuvent devenir un instrument de violation du secret de l’enquête
3. La réflexion sur le rapport des magistrats aux médias ainsi que sur l’équilibre entre secret de l’enquête et de l’instruction et droit à l’information doit dès lors être poursuivie
a. Réaffirmer le secret de l’enquête et de l’instruction tout en consacrant un droit à l’information
b. Contrôler plus strictement le respect du secret de l’enquête et de l’instruction
c. Poursuivre la formation à la communication et créer des postes de magistrats spécialisés dans ce domaine
d. Vers des règles plus strictes s’agissant des réseaux sociaux ?
D. LA JUSTICE AU CŒUR DE LA CITÉ
1. Poursuivre l’ouverture du recrutement des magistrats
2. Mieux associer les citoyens au fonctionnement de la justice
EXAMEN DU RAPPORT
SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS
CONTRIBUTIONS
I. CONTRIBUTION PRÉSENTÉE PAR MM. OLIVIER MARLEIX, ANTOINE SAVIGNAT ET IAN BOUCARD, AU NOM DU GROUPE LES RÉPUBLICAINS
II. CONTRIBUTION PRÉSENTÉE PAR MME CÉCILE UNTERMAIER, AU NOM DU GROUPE SOCIALISTES ET APPARENTÉS
III. CONTRIBUTION PRÉSENTÉE PAR M. UGO BERNALICIS
IV. CONTRIBUTION PRÉSENTÉE PAR M. SÉBASTIEN NADOT, NON-INSCRIT
ANNEXES
I. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS
II. COMPTE RENDU DE L'ENTRETIEN DU PRÉSIDENT ET DU RAPPORTEUR AVEC M. ROBERT BADINTER, ANCIEN GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE
III. CONTRIBUTIONS ÉCRITES EN RÉPONSE À UN QUESTIONNAIRE DU RAPPORTEUR
Fiche technique
Type de document : Rapport parlementaire
Pagination : 895 pages
Édité par : Assemblée nationale
Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale