Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur le contrôle, la régulation et l'évolution des concessions autoroutières

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Sénat

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Présentation

Quinze ans après leur privatisation, la commission d'enquête s'est penchée sur la situation des sociétés autoroutières « historiques » dont la rentabilité est perçue comme excessive. Elle évalue à 6,5 milliards d'euros la perte de recettes pour l'État résultant du processus de cession (2002 2006) et constate que les contrats n'ayant pas fait l'objet d'une révision préalable l'État est en position de faiblesse vis à vis des sociétés autoroutières.
L'étude indépendante demandée par le rapporteur estime que les groupes Vinci et Eiffage atteindraient la rentabilité attendue lors de la privatisation dix ans avant la fin de leurs concessions. La commission préconise en conséquence l'organisation d'un sommet des autoroutes pour définir l'équilibre économique des concessions, ce qui permettra d'affecter une partie de la rentabilité à de nouveaux investissements, à des modulations des péages en faveur des trajets du quotidien, du covoiturage, et des véhicules propres, ainsi qu'aux autres modes de transports.
Elle estime par ailleurs que la durée des concessions ne doit plus être prolongée et demande à l'État de veiller au maintien d'un niveau d'investissements assurant la remise en bon état des infrastructures à la fin des concessions.
Enfin, elle invite à réfléchir dès maintenant à la gestion future des autoroutes à la fin des concessions actuelles (entre 2031 et 2036) et recommande, si le modèle concessif était retenu, que la durée des concessions n'excède pas quinze ans et que le contrat de concession encadre la rentabilité et en organise le suivi.

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Sommaire

L'ESSENTIEL
PRINCIPALES PROPOSITIONS

AXE 1 : RENFORCER LE CONTRÔLE ET LA RÉGULATION DU SECTEUR AUTOROUTIER CONCÉDÉ
AXE 2 : ASSURER UN CONTRÔLE PLUS ÉTROIT DES MARCHÉS DES SCA
AXE 3 : NÉGOCIER UNE AMÉLIORATION DU SERVICE RENDU AUX USAGERS COMPTE TENU DE LA RENTABILITÉ ÉLEVÉE DES SCA
AXE 4 : ASSURER UN SUIVI DES CONSÉQUENCES DE LA CRISE SANITAIRE
AXE 5 : PRÉPARER LA FIN DES CONCESSIONS
AXE 6 : ANTICIPER LA GESTION FUTURE DES AUTOROUTES
AVANT-PROPOS

PREMIÈRE PARTIE - DES CONCESSIONS « HISTORIQUES » PRIVATISÉES EN 2006 : UN CHANGEMENT DE MODÈLE INSUFFISAMMENT PRÉPARÉ

I. DES AUTOROUTES PRINCIPALEMENT CONSTRUITES DANS LE CADRE DE CONCESSIONS PUBLIQUES
A. UNE CONSTRUCTION EN PLUSIEURS ÉTAPES
1. 1955 : le choix de la concession et du financement par les péages
2. 1960-1995 : une construction plus lente que prévue
1. Après 1995 : une forte reprise de la construction
2. Un réseau aujourd'hui mature

B. LE RÔLE CLÉ DES SOCIÉTÉS CONCESSIONNAIRES « HISTORIQUES »
1. 1955-1969 : constitution de sociétés d'économie mixte à capitaux exclusivement publics
2. 1970-1980 : libéralisation du système autoroutier et constitution de sociétés concessionnaires privées
3. 1981-1993 : reprise par l'État des sociétés privées déficitaires et introduction de l'adossement
4. 1994-1998 : restructuration géographique et financière des SEMCA
5. 1998-2000 : normalisation du cadre juridique, comptable et fiscal des SEMCA et suppression de l'adossement
6. Création de nouvelles concessions à partir de 2001


II. LA PRIVATISATION DE 2006 : UNE « MAUVAISE AFFAIRE » POUR L'ÉTAT ?
A. L'OUVERTURE DU CAPITAL DES SEMCA ENTRE 2002 ET 2005
1. 2002 : introduction en bourse d'ASF pour financer le fonds de réserve des retraites
2. 2003-2005 : ouverture du capital d'APRR et de Sanef pour renforcer leurs fonds propres
3. Des opérations qui paraissent, avec le recul, peu avisées

B. LA PRIVATISATION DES SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES EN 2006 : UN CHOIX CONTROVERSÉ
1. Une décision qui ne faisait pas l'unanimité
2. Des objectifs de réduction de la dette et de renforcement de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)

C. UNE OPÉRATION QUI AURAIT PU ÊTRE PLUS PROFITABLE POUR L'ÉTAT
1. Un processus très encadré
2. Un prix de cession conforme aux règles
3. Une perte de recettes pour l'État


III. LA CRISE DE 2014-2015 : DES CONSÉQUENCES SUR L'ÉQUILIBRE DES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES SOCIÉTÉS CONCESSIONNAIRES
A. DES NÉGOCIATIONS DANS UN CLIMAT DE FORTES TENSIONS
1. Des décisions et annonces unilatérales de l'État mal accueillies par les SCA
2. Des rapports critiques de la Cour des comptes et de l'Autorité de la concurrence
3. Des travaux parlementaires appellent à un rééquilibrage des relations entre l'État et les sociétés concessionnaires
4. La décision unilatérale de gel des tarifs perturbe les négociations
5. L'aval de la Commission européenne valide les hypothèses initiales
6. Un protocole d'accord met fin aux contentieux

B. LE TOURNANT DE 2015 VERS UN SECTEUR AUTOROUTIER PLUS FORTEMENT RÉGULÉ
1. Mise en place d'une régulation du secteur autoroutier par la loi « Macron »
2. Négociation du plan d'investissement autoroutier (PIA) en 2016 et affirmation du rôle du régulateur autoroutier
3. Poursuite des débats sur la rentabilité des concessions autoroutières en 2018-2019

DEUXIÈME PARTIE - L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER DES CONCESSIONS : TOUJOURS ÉVOQUÉ, JAMAIS DÉFINI

I. LA CONCESSION AUTOROUTIÈRE : UN MODÈLE ÉCONOMIQUE PARTICULIER
A. LE RISQUE DE CONSTRUCTION ET D'EXPLOITATION EST TRANSFÉRÉ AU CONCESSIONNAIRE
1. Un cadre contractuel spécifique
2. Une exploitation aux « risques et périls » du concessionnaire rémunérée par les péages
3. La nécessité d'une évaluation prévisionnelle pertinente des risques et de la rémunération du concessionnaire
4. Des controverses autour du niveau du risque « trafic »

B. LA RENTABILITÉ DOIT ÊTRE ÉVALUÉE SUR L'ENSEMBLE DE LA DURÉE DE LA CONCESSION
1. La « courbe en J » du modèle économique des concessions autoroutières
2. Une rentabilité effective mesurée en fin de concession
3. Le taux de rentabilité interne (TRI) prévisionnel : un enjeu de négociations
4. Un taux de rentabilité constaté dépendant de l'évolution des paramètres économiques et financiers de la concession


II. DES PARAMÈTRES ÉCONOMIQUES GÉNÉRAUX ET SPÉCIFIQUES
A. LES RÉSULTATS D'UN SEUL EXERCICE NE SONT PAS SIGNIFICATIFS
1. Une évolution globalement positive du chiffre d'affaires en 2019
2. Le maintien d'un taux exceptionnellement élevé de distribution

B. DES PARAMÈTRES ÉCONOMIQUES DONT L'ÉVOLUTION SUR LA DURÉE EST INCERTAINE
1. Un trafic sensible à la situation économique
2. Des produits de péages assis sur des bases de calcul optimisées et des hausses compensant des travaux supplémentaires
3. Des revenus d'activités annexes contractualisés
4. Des coûts d'investissements évalués en fonction des index de travaux publics
5. Des charges opérationnelles maîtrisées
6. Un refinancement de la dette et des fonds propres facilité par l'évolution des taux d'intérêts

C. DES HYPOTHÈSES FIGURANT DANS LES PLANS D'AFFAIRES DE 2006
D. L'ÉVOLUTION POSITIVE DES PRINCIPAUX AGRÉGATS
1. Un trafic qui progresse toujours mais connait un tassement
2. Des recettes de péage qui augmentent plus que le tarif kilométrique moyen
3. Un niveau d'endettement financier qui reste élevé

E. UNE FISCALITÉ QUI PERMET À L'ÉTAT DE BÉNÉFICIER D'UNE PARTIE DE LA VALEUR CRÉÉE
1. Une fiscalité spécifique qui ne peut plus être augmentée sans compensation
2. Des contributeurs importants à l'impôt sur les sociétés mais qui bénéficient de dispositifs très avantageux
3. Des collecteurs importants de TVA pour le compte de l'État


III. DEUX APPROCHES DE LA RENTABILITÉ DES SOCIÉTÉS AUTOROUTIÈRES HISTORIQUES
A. UNE ANALYSE PAR L'ART DE L'ÉVOLUTION DE LA RENTABILITÉ LIMITÉE À LA PÉRIODE 2017-2019
1. Un exercice difficile sur la base d'un TRI « tronqué »
2. Le constat d'une augmentation de la rentabilité sur 2017-2019

B. UNE ÉTUDE INDÉPENDANTE ANTICIPE UNE SURRENTABILITÉ DES CONCESSIONS AUTOROUTIÈRES
1. ASF et Escota devraient se révéler des acquisitions très rentables pour le groupe Vinci
2. APRR et d'AREA : une rentabilité également hors normes
3. Sanef et SAPN : des résultats plus proches des attentes initiales
4. Cofiroute : une société concessionnaire privée dès l'origine dont la rentabilité apparaît particulièrement élevée
5. Une rentabilité qui devrait dépasser la rentabilité initialement prévue sur les dix dernières années des contrats de concession


IV. DES MODIFICATIONS NOMBREUSES DES CONTRATS DE CONCESSION RÉSULTANT DE NÉGOCIATIONS OPAQUES
A. L'ACCUMULATION DE CONTRATS DE PLAN ET D'AVENANTS NUIT À LA COHÉRENCE DES POLITIQUES D'INVESTISSEMENT
1. Une stratification de contrats de plans et d'avenants
2. Une négociation opaque des paramètres financiers
3. Un suivi des contrats de plan incomplet

B. UN COÛT NÉGOCIÉ DU CAPITAL TOUJOURS TROP ÉLEVÉ
1. Une prime de risque évaluée sur une base européenne
2. Une baisse continue du CMPC moyen
3. L'État a négocié sur la base de taux de CMPC très élevés

C. L'ÉQUILIBRE FINANCIER DU PLAN DE RELANCE AUTOROUTIER (PRA) DE 2015 EST FAVORABLE AUX SOCIÉTÉS D'AUTOROUTES
1. Des divergences initiales importantes
2. Un premier accord en octobre 2013 retient un TRI et un allongement de la durée des concessions supérieurs à ceux initialement souhaités par le Gouvernement
3. La Commission européenne valide le plan après avoir pris acte des engagements des autorités françaises
4. Un plan dont l'équilibre financier apparaît favorable aux sociétés d'autoroutes

D. LES NÉGOCIATIONS PLUS ÉQUILIBRÉES DU PLAN D'INVESTISSEMENT AUTOROUTIER (PIA) GRÂCE À L'INTERVENTION DE L'AUTORITÉ DE RÉGULATION DES TRANSPORTS
1. Un plan d'investissement portant sur des aménagements d'une ampleur limitée
2. Des négociations qui ont conduit à la sélection de 57 projets pour un montant de 800 millions d'euros
3. L'avis de l'ART, qui n'a pas été entièrement suivi d'effet, a permis de rééquilibrer significativement les négociations

TROISIÈME PARTIE - UNE RÉGULATION PLUS EFFICACE MAIS ENCORE DES LACUNES

I. DES RELATIONS FORTEMENT DÉSÉQUILIBRÉES JUSQU'EN 2015
A. UN DÉSÉQUILIBRE DÉNONCÉ PAR LA COUR DES COMPTES ET L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE
1. Des contrats de concession qui n'ont pas été révisés préalablement à la privatisation
2. Des sociétés concessionnaires peu encadrées par le concédant

B. UN SUIVI TECHNIQUE DE BONNE QUALITÉ
1. L'État concédant est représenté à titre principal par la DGITM
2. Un suivi technique progressivement renforcé

C. UN SUIVI JURIDIQUE ET FINANCIER PARTAGÉ ENTRE PLUSIEURS SERVICES DE L'ÉTAT
1. La gestion des contrats de concession associe plusieurs services de l'État
2. Des sociétés concessionnaires dotées de moyens sans commune mesure

D. UNE TARIFICATION CONTRÔLÉE MAIS CONDITIONNÉE PAR LES EFFETS DE L'ADOSSEMENT ET DU FOISONNEMENT
1. Des tarifs kilométriques construits autour de sections de référence
2. Un processus de vérification des hausses annuelles partagé entre la DGITM et la DGCCRF

E. UN CONTRÔLE LIMITÉ DES MARCHÉS DE TRAVAUX JUSQU'EN 2016
1. Des commissions des marchés indépendantes mises en place par les SCA
2. Une commission nationale des marchés « étrange »


II. UN CONTRÔLE DES CONCESSIONS FORTEMENT RENFORCÉ GRÂCE À L'AUTORITÉ DE RÉGULATION DES TRANSPORTS
A. DES POUVOIRS DE RÉGULATION ÉCONOMIQUE DES CONCESSIONS AUTOROUTIÈRES TRÈS SIGNIFICATIFS
1. Des avis en amont de la signature de nouveaux contrats de concession ou d'avenants
2. Des avis qui ont fortement contribué à rééquilibrer le rapport de force entre l'État et les sociétés concessionnaires

B. UN CONTRÔLE RENFORCÉ DES MARCHÉS PASSÉS PAR LES SOCIÉTÉS CONCESSIONNAIRES
1. Le contrôle des procédures de passation et d'exécution des marchés de travaux, fournitures et services
2. Une diminution du nombre de marchés attribués à des entreprises liées
3. Plusieurs clarifications permettraient de rendre ce contrôle plus efficace

C. LE CONTRÔLE DES PROCÉDURES DE PASSATION DES CONTRATS D'EXPLOITATION DES AIRES DE SERVICES
1. La vérification de la mise en concurrence des contrats de sous-concession
2. Des préconisations de mieux en mieux appliquées
3. Un contrôle qui pourrait être renforcé

D. DES MOYENS HUMAINS ET FINANCIERS QUI DEVRAIENT ÊTRE RENFORCÉS
1. Des prérogatives globalement satisfaisantes
2. Des moyens humains et financiers à adapter


III. LA RÉGULATION DU SECTEUR AUTOROUTIER DOIT ENCORE ÊTRE AMÉLIORÉE
A. RENFORCER LES MOYENS DE L'ÉTAT DANS LA NÉGOCIATION DES AVENANTS AUX CONTRATS DE CONCESSION
1. Une asymétrie d'information persistante
2. Des moyens d'expertise juridique et financière insuffisants
3. Clarifier le périmètre des opérations compensables

B. CONFORTER LE RÔLE DE L'ART EN MATIÈRE D'ATTRIBUTION DES NOUVELLES CONCESSIONS
1. Un processus piloté par le département des partenariats public-privé
2. Les moyens de contrôle de l'ART pourraient être renforcés

C. EFFECTUER UN SUIVI FINANCIER SYSTÉMATIQUE DES CONTRATS DE CONCESSION ET DES AVENANTS
1. Mettre en place un suivi ex post des coûts des travaux réalisés
2. Réaliser un suivi financier systématique des avenants
3. L'utilité incontestable de la base de données des coûts de travaux en cours de constitution

QUATRIÈME PARTIE - QUELLES PERSPECTIVES POUR LA GESTION DU RÉSEAU AUTOROUTIER HISTORIQUE ?

I. PRÉPARER LA FIN DES CONCESSIONS HISTORIQUES ET NÉGOCIER DES ÉVOLUTIONS CONTRACTUELLES ET TARIFAIRES
A. L'IMPACT DE LA CRISE SANITAIRE DEVRAIT ÊTRE LIMITÉ
1. La matérialisation du risque trafic
2. Des coûts générés par l'arrêt des travaux
3. Les sociétés d'autoroutes restent bénéficiaires en 2020

B. LE RACHAT DES CONCESSIONS HISTORIQUES SERAIT TRÈS COÛTEUX
1. Un rachat pour motif d'intérêt général prévu par les contrats de concession
2. Un coût prohibitif
3. Les moyens techniques insuffisants des services de l'État pour assurer une gestion directe
4. Une illustration de la complexité d'une résiliation, y compris en cas de faute du concessionnaire : l'exemple italien

C. SE CONCENTRER SUR LA PRÉPARATION DE LA FIN DES CONCESSIONS
1. Identifier précisément les biens de retour et les biens de reprise
2. Définir le « bon état d'entretien » des biens de retour
3. S'assurer que les concessionnaires continuent à investir jusqu'à la fin des contrats

D. UN SOMMET DES AUTOROUTES POUR DÉFINIR L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER DES CONCESSIONS
E. SOUTENIR LES PRATIQUES VERTUEUSES SANS NOUVELLES AUGMENTATIONS TARIFAIRES
1. Introduire des modulations tarifaires en faveur des véhicules propres et du covoiturage
3. Inciter les SCA à accompagner le verdissement des autoroutes
4. Encourager les SCA à relever leur participation au financement de l'AFITF

F. REVOIR LES CLAUSES D'ENCADREMENT DE LA RENTABILITÉ
1. Un encadrement de la rentabilité pour les nouvelles concessions
2. Des clauses introduites dans les contrats « historiques » à la suite du protocole de 2015
3. Des clauses inopérantes pour les concessions historiques

G. DÉVELOPPER LE RÔLE DES USAGERS
1. Le comité des usagers du réseau routier national : « une réunion aimable »
2. Des échanges à dynamiser avec le concours des parlementaires


II. LA GESTION DES AUTOROUTES À L'ÉCHÉANCE DES CONCESSIONS HISTORIQUES
A. NE PLUS PROROGER LA DURÉE DES CONCESSIONS HISTORIQUES
1. Mettre fin à une pratique in fine coûteuse pour l'usager
2. Tout allongement est désormais soumis au Parlement

B. QUEL MODE DE GESTION À LA FIN DES CONCESSIONS ?
1. Une réflexion à lancer sans tarder en regardant les différentes pratiques européennes
2. Plusieurs pistes à explorer au regard des objectifs poursuivis

LISTE DES PROPOSITIONS

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
I. PERSONNES ENTENDUES PAR LA COMMISSION D'ENQUÊTE
II. PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES
I. CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN CITOYEN ET ÉCOLOGISTE (CRCE)
II. CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE ET RÉPUBLICAIN

ANNEXE

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Fiche technique

Autre titre : Concessions autoroutières : des profits futurs à partager équitablement avec l'État et les usagers - rapport

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 333 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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