Rapport d'information (…) "Quel rôle, quelle place, quelles compétences des départements dans les régions fusionnées aujourd'hui et demain ?"

Date de remise :

Auteur(s) : Cécile Cukierman

Auteur(s) moral(aux) : Sénat

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Présentation

De la commission « Attali » pour la libération de la croissance française de 2008 à l'exposé des motifs de la loi NOTRe de 2015, la suppression des conseils départementaux a été sérieusement envisagée. Au terme d'une décennie de réformes qui ont privé les départements d'une partie de leurs compétences et en dépit de difficultés financières toujours aiguës, ils semblent même avoir trouvé au cours des dernières années une nouvelle légitimité aux yeux des pouvoirs publics comme des citoyens, en particulier dans les plus grandes régions où ils apparaissent comme un échelon de proximité indispensable à l'efficacité de l'action publique.
C'est ce paradoxe qu'a voulu explorer la mission d'information sur le rôle, la place et les compétences des départements dans les régions fusionnées. Sur la base d'une série d'auditions de représentants des différentes strates de collectivités territoriales, de l'administration et d'acteurs du monde économique, de deux déplacements dans de nouvelles régions, et de réponses à un questionnaire adressé aux conseils départementaux et régionaux, la mission s'est efforcée de tracer des perspectives sur l'avenir de la collectivité départementale et le rôle qu'elle pourrait continuer à jouer, avec les autres niveaux de collectivités territoriales comme avec l'État.
Elle formule 27 recommandations, tendant à conforter l'exercice par le département de ses missions de solidarité sociale et territoriale, à desserrer l'étau de la répartition des compétences entre collectivités territoriales. Elle considère que de nouvelles réformes institutionnelles ne doivent être envisagées qu'avec prudence dans le but de développer les coopérations locales, notamment dans le domaine économique.

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Sommaire

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE - BILAN D'UNE DÉCENNIE DE RÉFORMES : LE DÉPARTEMENT PLIE MAIS NE ROMPT PAS

I. UN ÉCHELON TERRITORIAL FRAGILISÉ
A. UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE EN SURSIS
1. Un resserrement des compétences départementales sur le champ social
2. La montée en puissance de l'intercommunalité et la concurrence des métropoles
3. Les conséquences de la nouvelle carte cantonale

B. UNE IMPASSE FINANCIÈRE POUR DE NOMBREUX DÉPARTEMENTS
1. Une situation financière globalement saine à la veille de la crise sanitaire, qui traduit d'importants efforts de gestion
2. Une perte d'autonomie fiscale
3. La question sans cesse ajournée du financement des dépenses sociales
4. L'impact de la crise sanitaire sur les finances départementales

C. LA PERTE DE SUBSTANCE DE L'ÉTAT DÉPARTEMENTAL

II. POURQUOI LE FAIT DÉPARTEMENTAL RÉSISTE
A. UNE PROGRESSIVE PRISE DE CONSCIENCE DE LA PERTINENCE DU DÉPARTEMENT COMME ÉCHELON DE L'ACTION PUBLIQUE
1. La proximité, nouveau mot d'ordre
2. La réhabilitation des préfectures de département
3. La place encore incertaine du conseil départemental

B. INSTITUTION DÉPARTEMENTALE, IDENTITÉ ET DÉMOCRATIE LOCALE
1. Un cadre familier de la démocratie locale
2. Institutions administratives et identités locales

DEUXIÈME PARTIE - DES MISSIONS DE SOLIDARITÉ À CONSOLIDER

I. CONFORTER LES DÉPARTEMENTS DANS LEUR MISSION DE SOLIDARITÉ SOCIALE
A. LE DÉPARTEMENT, PROTAGONISTE DE L'ACTION SOCIALE
1. L'action sociale : coeur de métier des départements
2. L'action sociale : une compétence partagée avec l'ensemble des collectivités publiques

B. UN PARTAGE DES RÔLES À CLARIFIER
1. Une refondation des logiques d'action ?
2. Simplifier les enchevêtrements de compétences dans le domaine médico-social en renforçant les prérogatives des départements
3. Réaffirmer le rôle des départements dans la gouvernance d'ensemble des politiques sociales grâce à la création d'agences départementales des solidarités

C. DES CONTRAINTES JURIDIQUES ET FINANCIÈRES QUI N'EMPÊCHENT PAS L'INNOVATION DANS LES POLITIQUES SOCIALES
1. L'action sociale légale des départements semble à première vue laisser peu de place aux actions volontaires à moyens budgétaires constants
2. Les départements doivent autant que possible s'efforcer de surmonter ces contraintes pour s'emparer pleinement de leur vocation sociale

D. LA NÉCESSITÉ D'UN FINANCEMENT PÉRENNE ET ÉQUITABLE DES POLITIQUES SOCIALES
1. Une situation juridiquement fragile
2. Apporter enfin une réponse structurelle à la problématique du financement des AIS


II. DONNER PLEINE CONSISTANCE À LA COMPÉTENCE DÉPARTEMENTALE DE SOLIDARITÉ TERRITORIALE
A. LA SOLIDARITÉ TERRITORIALE : UNE MISSION ESSENTIELLE AUX CONTOURS MAL DÉFINIS
B. UN SOUTIEN FINANCIER INDISPENSABLE AU BLOC COMMUNAL, QUI DOIT ÊTRE MIEUX COORDONNÉ AVEC CELUI DE L'ÉTAT ET DES RÉGIONS
1. Les départements se sont largement emparés de leur mission de soutien aux projets d'investissement du bloc communal
2. La nécessité d'une meilleure coordination avec les interventions de l'État et des régions

C. UNE PLACE DES DÉPARTEMENTS DANS L'OFFRE D'INGÉNIERIE PUBLIQUE À CONFORTER
1. Une offre départementale d'ingénierie territoriale diversifiée et précieuse pour le bloc communal, dont l'encadrement pourrait être assoupli
2. Une volonté persistante de l'État de concourir à l'offre d'ingénierie publique au bloc communal, appelant à un renforcement du rôle de coordination du département

D. DES COMPÉTENCES D'APPUI À DÉVELOPPER
E. LE DÉPARTEMENT, « ASSEMBLIER » DES POLITIQUES LOCALES

TROISIÈME PARTIE - DESSERRER L'ÉTAU DE LA SPÉCIALISATION ET RECONNAÎTRE AU DÉPARTEMENT UN RÔLE DE PIVOT DE LA COOPÉRATION LOCALE

I. RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ET COOPÉRATION DES ACTEURS LOCAUX : UN CADRE JURIDIQUE INADAPTÉ
A. LA CONSTRUCTION ERRATIQUE DU RÉGIME JURIDIQUE DES COMPÉTENCES ET DES COOPÉRATIONS LOCALES (2010-2015)
1. La loi « RCT » ou l'esquisse d'un cadre de coopération mort-né
2. La loi « MAPTAM » ou le début de l'empilement des dispositifs
3. La loi « NOTRe » ou le malaise dans la coopération

B. LA SITUATION ACTUELLE : UN ORDRE APPARENT
1. Les compétences partagées ou intersectionnelles : des mécanismes de coordination inefficaces
2. Une rigidité excessive dans la répartition des compétences exclusives
3. Les travers du principe de spécialité appliqué aux collectivités territoriales : plaidoyer pour la clause de compétence générale


II. L'EXEMPLE DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE : POURQUOI LES DÉPARTEMENTS NE PEUVENT PAS ÊTRE LAISSÉS À L'ÉCART
A. UNE VOLONTÉ D'EXPULSER LES DÉPARTEMENTS HORS DU CHAMP ÉCONOMIQUE
1. Les départements dépouillés de l'essentiel de leurs compétences économiques
2. Des attributions résiduelles

B. LE MAINTIEN D'UNE ACTIVITÉ DES DÉPARTEMENTS POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LEUR TERRITOIRE
1. La reconversion des services départementaux de développement économique
2. L'immobilier d'entreprise
3. Un soutien affirmé au secteur agricole
4. L'impact économique indirect des autres politiques départementales
5. Des aides aux marges de la légalité

C. LA CRISE SANITAIRE, RÉVÉLATRICE D'UNE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES TROP RIGIDE
1. Les départements, à l'initiative dans la crise, ont ponctuellement outrepassé le strict champ de leurs compétences
2. Face aux inégalités générées, pour un assouplissement de la répartition des compétences

QUATRIÈME PARTIE - QUELLES ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES POUR LES DÉPARTEMENTS ?

I. DÉPARTEMENTS ET INTERCOMMUNALITÉS
A. L'ABSORPTION DES DÉPARTEMENTS PAR LES MÉTROPOLES : UN PROJET RÉCURRENT MAIS CONTESTABLE ET CONTESTÉ
1. L'émergence des métropoles, concurrentes des départements
2. Les métropoles intercommunales : un quasi-consensus pour limiter la dévolution des compétences départementales
3. La métropole de Lyon : modèle ou contre-modèle ?
4. De nouvelles fusions à l'ordre du jour ?
5. Métropolisation, démocratie locale, solidarité territoriale

B. LE DÉPARTEMENT COMME FÉDÉRATION D'INTERCOMMUNALITÉS : UNE FAUSSE BONNE IDÉE ?

II. FUSIONS ET RAPPROCHEMENTS DE DÉPARTEMENTS : POUR UNE APPROCHE PRUDENTE ET ATTENTIVE AUX CONTEXTES LOCAUX
A. LE MIRAGE D'UNE FRANCE AUX CINQUANTE DÉPARTEMENTS
1. Le projet « Debré » de 1947
2. Les réflexions de la fin des années 2000 : la fusion comme une évidence
3. La résurgence actuelle du débat : après les communes nouvelles, des départements nouveaux ?

B. LA CORSE, L'ALSACE ET LEURS ÉMULES
1. Les singularités corse et alsacienne
2. D'autres projets de fusion inaboutis

C. UNE PRÉFÉRENCE POUR LES FORMES SOUPLES DE COOPÉRATION
1. Un attachement légitime aux périmètres départementaux actuels
2. Le développement de coopérations plus ou moins structurées


III. UN RAPPROCHEMENT INSTITUTIONNEL POUR FACILITER LA COOPÉRATION ENTRE DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS ?
A. POSITION DU PROBLÈME
1. Un besoin d'articulation entre échelons territoriaux qui se traduit aujourd'hui par un empilement institutionnel
2. Trois modèles de simplification institutionnelle

B. LE « CONSEILLER TERRITORIAL », JAMAIS CONCRÉTISÉ, JAMAIS ABANDONNÉ
1. La réforme inaboutie de 2010
2. Faut-il faire renaître le conseiller territorial ?

C. POURQUOI IL NE FAUT PAS TOUT ATTENDRE D'UNE RÉORGANISATION INSTITUTIONNELLE
1. Des pistes de réflexion qui sont loin de faire consensus
2. Des conséquences difficiles à anticiper
3. Priorité doit être donnée à la coopération concrète

CONCLUSION

LES VINGT-SEPT RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D'INFORMATION

COMPTES RENDUS DES RÉUNIONS PLÉNIÈRES DE LA MISSION D'INFORMATION
Réunion constitutive (Mardi 25 février 2020)
Audition de M. Dominique Bussereau, président de l'Assemblée des départements de France, président du département de Charente-Maritime (Mardi 9 juin 2020)
Audition de représentants de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), de l'Association des communautés de France (AdCF) et de France Urbaine (Mardi 7 juillet 2020)
Audition de M. Alain Rousset, président de la région Nouvelle-Aquitaine, vice-président de Régions de France (Mercredi 22 juillet 2020)
Examen du rapport (Mardi 15 septembre 2020)

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION D'INFORMATION

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Fiche technique

Autre titre : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 253 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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