La branche autonomie : périmètre, gouvernance et financement

Date de remise :

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Finances

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Présentation

La loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie a acté la création d’une cinquième branche de la sécurité sociale consacrée à la politique de l’autonomie. À la demande du Gouvernement, M. Laurent Vachey, inspecteur général des finances, a conduit durant l’été une concertation auprès des parties prenantes afin de définir ce que devraient être le périmètre de cette branche, sa gouvernance et les modalités de son financement.    
La création de cette nouvelle branche doit constituer un tournant historique pour les politiques de l’autonomie, en permettant de renforcer l’équité dans l’accès aux services et aux prestations et en offrant une organisation simplifiée et plus efficiente.
Le rapport propose un périmètre élargi à des dépenses en faveur de l’autonomie aujourd’hui dispersées, pour un montant total de 42 milliards d'euros, l’ensemble des financements publics à retracer en annexe de la loi de financement de la sécurité sociale s’élevant à 78 milliards d'euros.
La caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) en tant que pilote de cette branche continuera de s’appuyer sur les ARS et les départements pour décliner les politiques de l’autonomie. Le rapport préconise la généralisation de maisons départementales de l’autonomie comme point d’entrée territorial pour les personnes âgées, les personnes handicapées, et leurs aidants.
Enfin, des pistes pour le financement futur de la branche sont identifiées en vue des arbitrages, qu’il s’agisse de transferts, d’économies, de nouveaux prélèvements, de réduction de niches sociales et fiscales ou de recours aux financements privés.

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Sommaire

INTRODUCTION 

1. UNE BRANCHE AUTONOMIE, POURQUOI FAIRE ? 

1.1. La revendication légitime d’une équité d’accès aux aides à l’autonomie n’est pas aujourd’hui satisfaite 
1.1.1. Les données disponibles font apparaître d’importants écarts territoriaux 
1.1.2. Le caractère individualisé des prestations et la complémentarité des
services sont inévitablement facteur d’écarts 
1.1.3. Mais au-delà, les études explicatives des écarts constatés sont insuffisantes

1.2. La complexité des prestations et des organisations est un frein à une optimisation des parcours des personnes âgées et en situation de handicap 

1.3. Face à des besoins croissants, une meilleure efficience des réponses est indispensable 

2. QUEL PÉRIMÈTRE ? 

2.1. Les lois financières pour 2021 peuvent opérer les transferts depuis les autres branches de la sécurité sociale et l’État 

2.2. L’inclusion des dépenses des départements améliorerait la visibilité du total des financements publics, mais est juridiquement plus complexe 
2.2.1. Les enjeux juridiques liés à l’intégration des dépenses des départements relatives à l’autonomie dans la LFSS 
2.2.2. Objectifs et scénarios envisageables pour l’intégration des dépenses des départements 

2.3. Les transferts depuis les autres branches de la sécurité sociale 
2.3.1. Depuis la branche famille 
2.3.2. Depuis la branche maladie 
2.3.3. Depuis la branche vieillesse 

2.4. Les transferts depuis le budget de l’État 
2.4.1. L’allocation aux adultes handicapés (AAH) 
2.4.2. L’aide au poste des établissements et services d’aide par le travail (ESAT) 
2.4.3. Les autres dispositifs financés par le programme 157 
2.4.4. Les entreprises adaptées (EA) 
2.4.5. La protection juridique des majeurs 

2.5. Les transferts depuis d’autres opérateurs publics 
2.5.1. Le maintien et l’accès à l’emploi : l’AGEFIPH et le FIPHFP 
2.5.2. La prévention : les dispositifs relatifs à l’adaptation du logement 

3. QUELLE GOUVERNANCE ? 

3.1. La structure de la gouvernance locale conditionne un pilotage efficace par la branche autonomie
3.1.1. L’hypothèse de caisses locales de l’autonomie nécessiterait des bouleversements profonds sans gain d’efficience 
3.1.2. L’effectivité des modalités actuelles de coordination entre agences régionales de santé et départements ne repose que sur les bonnes
volontés 
3.1.3. Une contractualisation opérationnelle à l’échelle du département est nécessaire 
3.1.4. Les doubles financements doivent être autant que possible supprimés
3.1.5. Une possibilité de délégation de l’enveloppe médico-sociale des ARS vers les conseils départementaux devrait être envisagée 
3.1.6. Une structure de proximité plus lisible pour les personnes âgées et les personnes en situation de handicap est indispensable 
3.1.7. La quête du Graal ou la coordination des parcours 

3.2. L’architecture financière et la gouvernance nationale doivent être en cohérence avec les ambitions de la création de la branche autonomie 
3.2.1. L’architecture financière doit s’inspirer de celles des autres caisses nationales 
3.2.2. La gouvernance nationale de la CNSA doit être adaptée à son nouveau statut de caisse de sécurité sociale 

4. QUEL FINANCEMENT ? 

4.1. Les mesures de transfert 
4.1.1. La caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) 
4.1.2. Le fonds de réserve des retraites (FRR) 
4.1.3. Action Logement 
4.1.4. La branche famille 

4.2. Les mesures d’économies 
4.2.1. Sur la dynamique de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) 
4.2.2. Sur l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) 

4.3. Une réduction des niches fiscales ou sociales 
4.3.1. Suppression ou report de l’âge pour le bénéfice de l’exonération totale de cotisations patronales pour le recours aux services d’aide à domicile 
4.3.2. Restriction du plafond applicable du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile 
4.3.3. Rationalisation de la réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes accueillies en établissement 

4.4. Les financements privés 
4.4.1. L’assurance privée 
4.4.2. La mobilisation du patrimoine immobilier 

4.5. Le recours aux prélèvements obligatoires 
4.5.1. Instauration d’une deuxième journée de solidarité 
4.5.2. Recentrage à 2,5 SMIC des allègements de cotisations patronales 
4.5.3. Limitation à un plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) de l’abattement de 1,75 % pour frais professionnels applicable sur la CSG 
4.5.4. Alignement de la CSG des retraités sur celle des actifs 
4.5.5. Réduction de l’abattement de 10 % pour le calcul de l’impôt sur le revenu des retraités et interaction avec la CSG 
4.5.6. La CSG déductible de l’impôt sur le revenu des retraités 
4.5.7. Extension de l’assiette de la CSA et/ou de la CASA

ANNEXES
ANNEXE I : ÉCARTS TERRITORIAUX DANS L’ACCÈS AUX POLITIQUES DE SOUTIEN À L’AUTONOMIE ET À L’OFFRE DE SANTÉ
ANNEXE II : PÉRIMÈTRE DE LA BRANCHE AUTONOMIE
ANNEXE III : GOUVERNANCE NATIONALE ET LOCALE DE LA BRANCHE AUTONOMIE
ANNEXE IV : MESURES DE FINANCEMENT
ANNEXE V : MÉTHODE ET RÉSULTATS DE LA CONCERTATION

PIÈCES JOINTES
PIÈCE JOINTE 1 : LETTRE DE MISSION
PIÈCE JOINTE 2 : TABLEAU DES DÉPENSES RELATIVES À L’AUTONOMIE

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Fiche technique

Type de document : Rapport officiel

Pagination : 360 pages

Édité par : Inspection générale des finances

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