Publicité en ligne : pour un marché à armes égales

Auteur(s) moral(aux) : Inspection générale des Finances

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Présentation

Par lettre de mission en date du 2 juillet 2020, le ministre de la Culture et le secrétaire d’Etat chargé du numérique ont chargé Mme Anne Perrot, économiste, inspectrice générale des finances, M. Mathias Emmerich, conseiller référendaire à la Cour des comptes, et  M. Quentin Jagorel, inspecteur des finances, de mener une mission relative à la régulation du secteur de la publicité en ligne.
Pour répondre à cette demande, la mission fait d’abord un état des lieux du marché de la publicité digitale aujourd’hui, marqué par une forte domination d’un duopole (Google et Facebook), puis elle décrit les conditions de la création d’un terrain de jeu équitable (level playing field), au moins réglementaire, au niveau national, avant de cibler les comportements de nature anticoncurrentielle et le pouvoir de marché des grandes plateformes et de proposer des pistes d’évolution en matière de régulation de ces géants d’internet.

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Sommaire

1. LE MARCHE DE LA PUBLICITE DIGITALE EST AUJOURD’HUI LARGEMENT DOMINE PAR UN DUOPOLE, AU DETRIMENT DE LA PLUPART DES AUTRES ACTEURS 

1.1. Le marché de la publicité digitale : un marché complexe, en évolution rapide et constante 
1.1.1. La collecte et l’exploitation des données utilisateurs ont permis l’avènement de la publicité ciblée sur internet 
1.1.2. La publicité digitale recoupe en réalité deux segments de marché : le search et le display 
1.1.3. La publicité programmatique, dont la chaîne de valeur est très complexe et segmentée, est en voie de remplacer le marché du « gré à gré » 

1.2. Google et Facebook sont en situation de quasi duopole sur le marché de la publicité digitale 
1.2.1. Facebook et Google offrent à la fois la possibilité de cibler précisément une audience, d’avoir accès à un grand volume d’inventaires et d’atteindre des reachs importants 
1.2.2. Les walled gardens : l’univers Facebook et Google 
1.2.2.1. Facebook : la stratégie des petits annonceurs 
1.2.2.2. Google Search : la stratégie de la longue traîne 
1.2.2.3. YouTube : de l’open display au walled garden 

1.2.3. L’intégration verticale et la position dominante de Google sur l’intermédiation technique de la publicité programmatique 
1.2.4. Au total, Google et Facebook captent 75% du marché et 90% de la croissance du secteur 

1.3. Cette situation met en danger le modèle économique de beaucoup d’éditeurs de contenus, dont les médias traditionnels 
1.3.1. Le transfert des investissements publicitaires vers le digital s’est largement fait, ces dernières années, au détriment des médias traditionnels 
1.3.2. La valeur est largement captée par une série d’intermédiaires, dont le premier est Google 
1.3.3. La chaine de valeur de la publicité digitale est très opaque, notamment pour les annonceurs 
1.3.4. Les éditeurs, et notamment les médias, sont placés dans une situation de dépendance économique vis-à-vis des plateformes, tandis que leur modèles économiques sont profondément déstabilisés 

2. LE REEQUILIBRAGE DU MARCHE PASSERA PAR UN ALIGNEMENT DES CONTRAINTES ENTRE LES ACTEURS 

2.1. Les solutions « palliatives » de consolidation du financement des médias, parfois pertinentes, ne modifieront pas à elles seules les grandes tendances à l’oeuvre sur ce marché 

2.2. Les contraintes qui s’imposent au secteur publicitaire traditionnel et au monde digital doivent être alignées 
2.2.1. La plupart des contraintes qui pèsent aujourd’hui sur les médias audiovisuels (linéaires ou non) ne concernent pas le digital 
2.2.2. La responsabilisation des plateformes au regard de la brand safety permettrait d’assainir leurs inventaires et de favoriser les contenus journalistiques 

2.3. La protection de la vie privée sur internet risque de favoriser les plateformes et leurs environnements « logués » au détriment des autres acteurs 
2.3.1. La réglementation sur la vie privée tend à conditionner de plus en plus drastiquement l’utilisation des traceurs au consentement de l’internaute 
2.3.2. Cet enjeu de protection des données personnelles peut entrer en conflit avec des enjeux économiques pour les acteurs d’internet 
2.3.3. Les environnements logués risquent de bénéficier de cette régulation relative à la protection des données personnelles 
2.3.4. Le développement d’alternatives aux environnements logués des plateformes doit être pérennisé et soutenu 

3. AFIN DE RENDRE EQUITABLES LES REGLES DU JEU, IL EST INDISPENSABLE D’AGIR SUR LES COMPORTEMENTS DES PLATEFORMES STRUCTURANTES ET SUR LES SOURCES DE LEUR POUVOIR DE MARCHE 

3.1. La position dominante de Google et Facebook sur le marché de la publicité digitale s’illustre et se renforce par certains comportements spécifiques 
3.1.1. L’« auto-mesure » de la performance publicitaire
3.1.2. L’intégration verticale et les conflits d’intérêts de Google sur la chaîne programmatique 
3.1.3. La vente exclusive des inventaires dits « propriétaires » sur la DSP de Google 

3.2. Déverrouiller le contrôle des plateformes sur les données 
3.2.1. La capacité des plateformes à collecter, croiser et exploiter des données nombreuses et variées constitue une source de pouvoir de marché structurante 
3.2.2. Le croisement de données entre différents services des plateformes pourrait être encadré et soumis à un choix éclairé de l’utilisateur 
3.2.3. Considérer les données comme des « facilités essentielles » permettrait de justifier que les plateformes en partagent une partie avec d’autres acteurs 

3.3. Rendre plus contestable le marché digital aujourd’hui contrôlé par quelques « goulets d’étranglement » 
3.3.1. Les effets de réseau font des grandes plateformes à la fois des bottlenecks et des gatekeepers 
3.3.2. Ces acteurs dominants définissent les standards, fixent les règles et peuvent bouleverser les conditions de marché dans des décisions unilatérales 
3.3.3. L’interopérabilité et la portabilité des données peuvent être des outils susceptibles de lutter contre des positions monopolistiques 
3.3.4. Les paramétrages et les installations par défaut mériteraient d’être mieux encadrés et la neutralité des terminaux assurée 

4. L’ARSENAL DE REGULATION CONCURRENTIELLE EXISTANT DOIT ETRE ETOFFE ET RENOVE POUR TRAITER EFFICACEMENT LE CARACTERE STRUCTURANT DES GRANDES PLATEFORMES 

4.1. Le modèle économique du digital étant fondamentalement le gratuit financé par la publicité, les recettes publicitaires doivent être accessibles aux acteurs entrants ou existants sur la base de leurs mérites 

4.2. Le droit de la concurrence traditionnel est complexe à mettre en oeuvre et parfois trop lent au regard de la célérité avec laquelle le marché digital évolue 
4.2.1. La politique de concurrence, notamment en matière d’abus de position dominante, doit être adaptée au secteur digital 
4.2.2. Le contrôle des concentrations doit tenir compte des caractéristiques des start up du digital 

4.3. Le développement d’une régulation ex ante, dont les contours sont à définir avec précision, pourrait constituer un complément précieux aux mesures ex post 
4.3.1. Si le caractère asymétrique de la régulation ex ante semble pertinent, la définition d’une « plateforme structurante » ne doit pas aboutir à contrôler un trop grand nombre d’acteurs
4.3.2. Le code de conduite, énumérant en amont interdictions et obligations pour les plateformes structurantes, devra éviter à la fois les écueils d’une trop grande généralité et ceux d’une trop grande spécificité
4.3.3. Le New competition tool gagnera à s’articuler avec cette régulation ex ante 
4.3.4. Ces nouveaux outils ne seront efficaces que si un pouvoir de collecte des données pertinentes est donné à l’autorité régulatrice

4.4. Pour leurs décisions ayant une incidence sur le marché, les plateformes structurantes pourraient être soumises à une procédure de publicité, de transparence et de discussion 

4.5. Le démantèlement des plateformes doit rester un outil de dernier ressort 
4.5.1. Le démantèlement structurel des plateformes, souvent évoqué dans le débat public, présente des inconvénients majeurs 
4.5.2. Des hypothèses de séparation fonctionnelle ou comptable sont également possibles

4.6. La régulation des plateformes doit se faire à l’échelle européenne mais la création d’un régulateur ad hoc n’est pas indispensable 
4.6.1. La régulation concurrentielle et les autres types de régulation des plateformes gagneraient à moins être menés en « silos » 
4.6.2. La régulation concurrentielle des plateformes globales n’est pertinente qu’à l’échelle européenne 
4.6.3. La DG Comp semble la plus à même de définir et de mener cette régulation concurrentielle ambitieuse des plateformes structurantes 

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'inspection

Pagination : 125 pages

Édité par : Inspection générale des finances

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