Rapport d’information (…) sur la mise en œuvre des conclusions de la mission d’information relative à l’évasion fiscale internationale des entreprises

Auteur(s) : Bénédicte Peyrol

Auteur(s) moral(aux) : Assemblée nationale. Commission des Finances, de l'Économie générale et du Contrôle budgétaire

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Date de remise :

Présentation

Le présent rapport est consacré au suivi des recommandations de la mission d’information relative à l’évasion fiscale internationale des entreprises dont les conclusions ont été présentées à la commission des finances le 12 septembre 2018. 
Les travaux de suivi de la mission d’information ont associé une soixantaine de personnes à l’occasion de quinze auditions et tables rondes. La mission d’information relative à l’évasion fiscale internationale des entreprises avait formulé trente-huit recommandations et, parallèlement, avait émis quinze propositions qui agrégeaient certaines recommandations ou en reprenaient exactement et isolément d’autres, le tout dans le but d’améliorer la lutte contre l’évasion fiscale. La mission s’était également attachée à faire œuvre de pédagogie en clarifiant les notions d’évasion, de fraude et d’optimisation fiscales, en étudiant les différents chiffres qui circulent s’agissant des conséquences de ces pratiques et en rappelant les évolutions réalisées depuis les derniers travaux de contrôle sur ce sujet. Ces trente-huit recommandations relevaient de différents niveaux d’actions, notamment international, européen ou encore réglementaire. Dix-sept d’entre elles relevaient en tout ou partie de la compétence du Parlement.
D’une manière générale, le bilan de la mise en œuvre de ces recommandations est positif : nombre des recommandations supposant des modifications normatives ont effectivement abouti à de telles modifications  (tel est le cas en matière d’outils anti-abus ou de lutte contre les paradis fiscaux) ; celles relevant d’un niveau d’action supranational sont en cours de négociation, parfois sous une forme distincte de celle identifiée en 2018 mais poursuivant la même finalité ; les orientations de nombreuses recommandations ont été prises en compte et ont fait progresser certaines pratiques (notamment s’agissant de la diplomatie fiscale). Il est par ailleurs important de rappeler que la majorité des recommandations ne relèvent pas de la compétence du législateur national, mais du Gouvernement, dans la mise en œuvre de certaines politiques et dans le cadre de la conduite des relations étrangères, et d’organismes supranationaux, en particulier l’Union européenne et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
Par ailleurs, devant une matière en constante évolution la nécessité d’approfondissements thématiques et d’une étude de la réforme de l’OCDE s’impose.

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Sommaire

INTRODUCTION ET SYNTHÈSE : BILAN DE LA MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS

A. UN BILAN POSITIF : TROIS RECOMMANDATIONS SUR QUATRE ONT ÉTÉ MISES EN ŒUVRE
1. Le bilan global de mise en œuvre des recommandations
2. Le bilan de mise en œuvre en fonction du niveau d’action des recommandations
3. Le bilan détaillé de mise en œuvre des recommandations

B. UNE MATIÈRE EN CONSTANTE ÉVOLUTION : LA NÉCESSITÉ D’APPROFONDISSEMENTS THÉMATIQUES ET D’UNE ÉTUDE DE LA RÉFORME DE L’OCDE


PREMIÈRE PARTIE – FOCUS THÉMATIQUES SUR LA MISE EN ŒUVRE DE CERTAINES RECOMMANDATIONS

I. LA NÉCESSAIRE ÉVALUATION DE L’ÉVITEMENT FISCAL : DES TRAVAUX PROMETTEURS QUI DOIVENT ÊTRE APPROFONDIS
A. LES TRAVAUX CONDUITS PAR LA COUR DES COMPTES ET L’INSEE
B. L’OPPORTUNITÉ RÉAFFIRMÉE DE CRÉER UN GROUPE DE TRAVAIL PLURIDISCIPLINAIRE

II. DIPLOMATIE FISCALE ET PRAGMATISME ÉCONOMIQUE : UNE PRISE DE CONSCIENCE ACCRUE
A. LA REPRISE PAR LA COUR DES COMPTES DES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION EN MATIÈRE DE DIPLOMATIE ET DE PRAGMATISME
1. Les recommandations formulées en 2018
2. Des recommandations reprises par la Cour des comptes en 201
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B. LES MODALITÉS DE MISE EN ŒUVRE DE LA DIPLOMATIE PRAGMATIQUE
1. Le renforcement de l’évaluation économique des conventions
2. La nécessité de mieux évaluer les conséquences des réformes fiscales internationales
3. L’amélioration du suivi de l’application des conventions
4. L’incontournable prise en compte des aspects extra-fiscaux

C. LES RAISONS DE L’ABSENCE DE MISE EN ŒUVRE DE CERTAINES RECOMMANDATIONS

III. FISCALITÉ ET NUMÉRISATION DE L’ÉCONOMIE : DES PROGRÈS RÉELS, UNE RÉFORME À CONCRÉTISER
A. L’ÉCHEC MALHEUREUX DU « PAQUET NUMÉRIQUE » EUROPÉEN DE 2018 ET LA MULTIPLICATION DES INITIATIVES NATIONALES
1. L’absence de consensus européen sur le paquet fiscal numérique de 2018
2. La consécration par la France de la TSN et la multiplication des initiatives nationales similaires

B. LA PROMETTEUSE RELANCE D’INITIATIVES INTERNATIONALES : LES NÉGOCIATIONS SOUS L’ÉGIDE DE L’OCDE ET LES NOUVEAUX PROJETS EUROPÉENS
1. Les négociations de l’OCDE : une réforme autour de deux « piliers »
2. La perspective renouvelée d’une mesure fiscale européenne concernant le secteur numérique

C. LA MODERNISATION DU « NEXUS » : L’ADAPTATION DU DROIT D’IMPOSER À L’ÉCONOMIE MODERNE
1. La pleine consécration de l’approche privilégiant la substance à la forme
2. La question de l’opportunité de l’établissement stable virtuel à la lumière du « pilier 1 » de l’OCDE


IV. LES OUTILS ANTI-ABUS : LA CONSÉCRATION DU « MINI-ABUS DE DROIT » ET LES PISTES D’ÉVOLUTION DES INSTRUMENTS EXISTANTS
A. LE « MINI-ABUS DE DROIT », UN OPPORTUN ENRICHISSEMENT DE L’ARSENAL ANTI-ABUS NATIONAL
1. La tentative avortée d’assouplissement de l’abus de droit en 2013
2. La consécration du « mini-abus de droit » : un assouplissement cohérent et juridiquement robuste

B. LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA RÉFLEXION SUR L’ARTICULATION DES OUTILS ANTI-ABUS
1. Les autres outils anti-abus mis en place depuis 2018
2. Le panorama actuel des outils anti-abus généraux : un foisonnement potentiellement contre-productif et propice à des évolutions


V. LA LUTTE CONTRE LES PARADIS FISCAUX : UN ENRICHISSEMENT SUBSTANTIEL DES OUTILS
A. PANORAMA GÉNÉRAL DES OUTILS DE LUTTE CONTRE LES PARADIS FISCAUX
B. LE RENFORCEMENT SUBSTANTIEL DE LA LUTTE CONTRE LES PARADIS FISCAUX À LA SUITE DES TRAVAUX DE LA MISSION D’INFORMATION
1. Les compléments apportés à l’information du Parlement
2. L’extension de la notion de pays à régime fiscal privilégié
3. Les raisons de l’absence de mise en œuvre de certaines recommandations
4. Le « pilier 2 » de l’OCDE : une réforme particulièrement utile contre les paradis fiscaux

C. LE RENFORCEMENT DE LA TRANSPARENCE
1. L’élargissement de l’accès aux registres des trusts et des bénéficiaires effectifs
2. Vers une publicité encadrée des déclarations pays par pays

VI. LA MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION : L’AMÉLIORATION DES OUTILS ET LA MISE EN PLACE D’UNE NOUVELLE RELATION DE CONFIANCE
A. L’AMÉLIORATION DES OUTILS DE CONTRÔLE FISCAL : CHAÎNE FISCALE ET « DATA MINING »
B. L’ENRICHISSEMENT DES COMPÉTENCES DES ACTEURS DU CONTRÔLE : LE DÉVELOPPEMENT DES MOBILITÉS
C. LA « NOUVELLE RELATION DE CONFIANCE » : VERS L’ADMINISTRATION FISCALE DU XXIE SIÈCLE
1. Les modalités de la nouvelle relation de confiance
2. Le bilan positif de la nouvelle relation de confiance
3. Les compléments envisageables à la nouvelle relation de confiance

SECONDE PARTIE– LA RÉFORME NÉGOCIÉE À L’OCDE : MODERNISER LA FISCALITÉ INTERNATIONALE AUTOUR DE DEUX PILIERS

I. LE « PILIER 1 » : L’ATTRIBUTION AUX JURIDICTIONS DE MARCHÉ D’UN NOUVEAU DROIT D’IMPOSER UNE FRACTION DE CERTAINS BÉNÉFICES
A. LE CHAMP D’APPLICATION DU « PILIER 1 » : LES ACTIVITÉS ET LES ENTREPRISES CONCERNÉES
1. Les activités ciblées : services numériques et relations avec les consommateurs
2. Les seuils d’assujettissement au « pilier 1 » reposant sur le chiffre d’affaires

B. LES NOUVELLES RÈGLES DU LIEN AVEC LES JURIDICTIONS DE MARCHÉ : LE « NEXUS »
1. Les modalités proposées de détermination du « nexus »
2. L’éventuelle distinction du seuil de chiffre d’affaires en fonction des activités
3. Les pistes complémentaires à l’étude : durée minimale et différenciation en fonction des marchés

C. LES MODALITÉS DE DÉTERMINATION DE LA BASE D’IMPOSITION ATTRIBUABLE AUX JURIDICTIONS DE MARCHÉ
1. Les modalités de détermination de la base imposable et les ajustements prévus
2. Le calcul du montant A et sa répartition entre juridictions de marchés
3. L’étude d’éventuels mécanismes de différenciation pour déterminer le montant A
4. Synthèse : illustration de la détermination du montant A et de sa répartition

D. LES MODALITÉS ÉTUDIÉES D’ÉLIMINATION DE LA DOUBLE IMPOSITION RÉSULTANT DU « PILIER 1 »
1. L’identification des entités payeuses
2. L’élimination de la double imposition

E. LA MISE EN ŒUVRE DU « PILIER 1 » : L’OPTION PRIVILÉGIÉE D’UNE NOUVELLE CONVENTION MULTILATÉRALE
1. L’action nationale, nécessaire mais non suffisante
2. La piste privilégiée d’une convention multilatérale

F. LE TRAITEMENT DES DIFFÉRENDS DANS LA MISE EN ŒUVRE DU « PILIER 1 »

II. LE « PILIER 2 » : L’IMPOSITION MINIMALE DES BÉNÉFICES
A. LE CHAMP D’APPLICATION DU « PILIER 2 »
B. LE CŒUR DU « PILIER 2 » : LE TAUX EFFECTIF D’IMPOSITION (TEI) ET SA DÉTERMINATION
1. Présentation générale de la détermination du TEI
2. Les impôts couverts, numérateur du TEI
3. Le résultat imposable, dénominateur du TEI
4. L’éventuelle exemption fondée sur la substance

C. LA DÉTERMINATION DE L’IMPÔT SUPPLÉMENTAIRE
1. L’affectation de l’impôt supplémentaire entre juridictions
2. La détermination du taux minimum
3. Illustration de la mise en œuvre de l’imposition supplémentaire au titre du « pilier 2 »

D. LES RÈGLES PERMETTANT LA MISE EN ŒUVRE DU « PILIER 2 »
1. La règle d’inclusion du revenu et la règle relative aux paiements insuffisamment imposés
2. Les autres règles complétant l’édifice du « pilier 2 »

E. LES MODALITÉS JURIDIQUES ET ADMINISTRATIVES DE MISE EN ŒUVRE DU » PILIER 2 »
1. Les modifications à apporter au droit national
2. L’éventuelle élaboration d’une convention multilatérale


III. LES CONSÉQUENCES ÉCONOMIQUES DES DEUX « PILIERS » : LES ESTIMATIONS POUR LE MONDE ET LA FRANCE
A. L’IMPACT GLOBAL DES DEUX « PILIERS » AU NIVEAU MONDIAL
1. L’impact mondial du « pilier 1 »
2. L’impact mondial du « pilier 2 »
3. L’impact des deux « piliers » sur l’activité économique et l’investissement

B. LES ESTIMATIONS DES EFFETS DES DEUX « PILIERS » POUR LA FRANCE : UN IMPACT POSITIF EN TERMES DE RECETTES
1. L’impact du « pilier 1 » pour la France : un gain modeste mais pas de perte de recettes
2. L’impact du « pilier 2 » pour la France : un gain relativement substantiel
3. Un impact estimé globalement positif


IV. LES POINTS DE VIGILANCE INDUITS PAR LA RÉFORME ENVISAGÉE
A. LES POINTS DE VIGILANCE CONCERNANT L’ENSEMBLE DE LA RÉFORME
1. Une complexité extrême qui n’est pas exempte de risques
2. L’indispensable prise en compte des deux « piliers » ensemble : la nécessité d’une approche globale pour un accord politique à portée de main
3. La nécessité d’avoir conscience de la temporalité longue de la mise en œuvre de la réforme
4. La nécessité de garantir des modalités optimales de règlement des différends
5. Une réforme qui ne doit pas pénaliser les pays en développement

B. LES POINTS DE VIGILANCE SPÉCIFIQUES AU « PILIER 1 »
1. Le champ des activités retenues dans le « pilier 1 » : assurer un ciblage objectif et ne pas exclure a priori une application plus large
2. L’élimination de la double imposition et l’identification des entités payeuse
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C. LES POINTS DE VIGILANCE SPÉCIFIQUES AU « PILIER 2 »
1. La vigilance sur les éléments constitutifs du TEI
2. La vigilance concernant le taux minimum

TRAVAUX DE LA COMMISSION
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 149 pages

Édité par : Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

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