Audit du programme 135 "Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat"

Auteur(s) moral(aux) : Conseil général de l'Environnement et du Développement durable

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Présentation

L’audit d’assurance du programme 135 s’inscrit dans le programme d’audit interne arrêté annuellement pour le pôle ministériel, après avis du comité ministériel d’audit interne (CMAI). Le programme 135, rattaché à la mission "Cohésion des territoires", est un programme permettant la mise en œuvre des politiques publiques des domaines de l’urbanisme et de l’habitat. Il constitue un des outils majeurs au service de la stratégie gouvernementale en matière de logement. Il porte les moyens destinés à mettre en œuvre les politiques en matière d’urbanisme et d’habitat, à l’exclusion notable des effectifs et de la masse salariale, qui sont portés par le programme 217, programme support de pilotage et d’appui à la mise en œuvre des politiques publiques du ministère de la Transition écologique (MTE) et du ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT), ce qui est contraire aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), comme l’a souligné la mission d’audit du programme 217. Cette situation a notamment pour conséquence de priver la responsable du programme 135 d’user de la fongibilité asymétrique.
La note de commande du 31 décembre 2019 a retenu cinq thèmes qui structurent le présent rapport :

  • la conception, la structuration et l’organisation générale du programme ;
  • la pertinence des objectifs et des indicateurs du programme ;
  • la fiabilité des informations sur la performance ;
  • la déclinaison opérationnelle du programme dans le cadre de son pilotage par la performance ;
  • la justification des crédits au premier euro.

Les constats et analyses de l’audit du programme 135 permettent de formuler une opinion globale favorable, avec réserves, et confèrent une assurance raisonnable quant à la conformité de ce programme au regard des dispositions de la Lolf, sauf en ce qui concerne les effectifs et la masse salariale. L’analyse des documents budgétaires produits en appui à la loi de finances, permet de considérer que la conception, la structuration et l’organisation générale du programme sont cohérentes mais nécessitent quelques modifications.

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Sommaire

Synthèse
Liste des recommandations
Introduction
Présentation générale du programme
Les éléments de contexte
Le cadre méthodologique


1 Le périmètre, la structuration et l’architecture générale du programme

1.1 Le programme 135 a connu plusieurs changements de périmètre, de même que la mission Cohésion des territoires
1.1.1 Le regroupement des programmes au sein de la mission Cohésion des territoires a souvent varie au cours du temps
1.1.2 La structure des dépenses par nature est rendue peu significative du fait de l’importance des fonds de concours rattaches et de l’absence de dépenses de titre 2
1.1.3 Les actions sont bien identifiées mais leur contenu a connu de profondes évolutions depuis dix ans

1.2 Les principales spécificités du programme sont le poids des dépenses fiscales associées et la diminution des crédits budgétaires, en lien avec le poids croissant des operateurs
1.2.1 Le poids des dépenses fiscales
1.2.2 Le mouvement de débudgétisation des aides à la pierre au logement locatif social et la création du Fonds national des aides à la pierre
1.2.3 Le poids croissant des operateurs

1.3 Un pilotage de la politique du logement nécessairement complexe
1.3.1 Action Logement
1.3.2 Le Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL)


2 Le cadre de performance

2.1 Le Pap ne reflète pas la stratégie du programme et n’est pas suffisamment outillé
2.1.1 La présentation stratégique du Pap n’est pas déterminée par les orientations stratégiques du programme mais par sa cohérence d’ensemble
2.1.2 Le cadre de performance du programme, intrinsèquement, est fortement déséquilibre, quasi mono axial
2.1.3 Les objectifs n’expriment pas clairement les priorités du programme et les indicateurs ne sont pas assez sélectifs et équilibres

2.2 Le bilan stratégique du Rap manque de cohérence d’ensemble
2.2.1 Le bilan stratégique du programme s’articule difficilement avec les objectifs et les indicateurs de performance dans le Rap
2.2.2 Le bilan stratégique et l’analyse des résultats des indicateurs de performance du programme manquent finalement de cohérence d’ensemble et s’affaiblissent mutuellement

2.3 Les informations sur la performance sont fiabilisées, mais pourraient être plus qualitatives


3 La déclinaison opérationnelle du programme

3.1 La déclinaison opérationnelle correspond bien à l’organisation fonctionnelle
3.1.1 Le Fnap est au centre du dispositif d’attribution des aides à la pierre
3.1.2 Le suivi du RProg est suffisamment précis

3.2 Le dialogue de gestion est permanent
3.2.1 Le dialogue de gestion national
3.2.2 Le dialogue de gestion régional

3.3 Le cadre de performance du Pap ne pilote pas le programme
3.3.1 Le pilotage budgétaire est complexe
3.3.2 La démarche de performance n’est pas aboutie


4 La justification au premier euro (JPE)

4.1 Le cas des dépenses fiscales
4.1.1 Les dépenses fiscales dans le Pap
4.1.2 L’évaluation des dépenses fiscales

4.2 Les fonds de concours

4.3 Les crédits budgétaires
4.3.1 Les dépenses de fonctionnement
4.3.2 Les dépenses d’investissement
4.3.3 Les dépenses d’intervention
4.3.4 Les crédits alloués aux operateurs


Annexes

1 Note de commande
2 Lettre de mission
3 Liste des personnes rencontrées
4 Organigramme de la DGALN
5 Matrice des risques résiduels
6 Réponse du commanditaire
7 Plan d’action du commanditaire
8 Les délégations de compétences des aides à la pierre
9 Les missions et l’action de l’Anah
10 Les missions et l’action de la CGLLS
11 Méthodologie d’analyse du cadre de performance
12 Tableaux d’évaluation des objectifs et des indicateurs
13 Fiche méthodologique de l'indicateur 1.2
14 Schéma des systèmes d’information
15 Indicateurs : tableau des bureaux contacts
16 Cartographie des Bop et UO
17 Dépenses fiscales (montant supérieur à 100 M €)
18 Glossaire des sigles et acronymes

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Fiche technique

Type de document : Rapport d'étude

Pagination : 176 pages

Édité par : Ministère de la transition écologique

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