Rapport d’information (…) sur les coûts et les avantages de la syndication

Auteur(s) : Jérôme Bascher

Auteur(s) moral(aux) : Sénat. Commission des finances

Présentation

En application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le sénat a mené une mission de contrôle budgétaire sur les coûts et les avantages de la syndication, l'une des deux techniques utilisées par l'Agence France Trésor (AFT) pour émettre les titres de la dette française.

La dette publique française atteignait 115,7 pour cent du PIB à la fin de l'année 2020. La plupart des États européens ont vu s'accroître leur déficit et leur dette à mesure que la crise sanitaire et économique s'intensifiait. La question qui se pose est donc désormais moins celle du volume de la dette, les précédentes limites en la matière apparaissant dépassées à moyen terme, que celle de sa soutenabilité.

Le présent rapport ne s'intéresse pas directement à ce volume de dette, mais plutôt aux techniques indispensables pour en permettre une gestion soutenable, et en particulier à la syndication, souvent méconnue dans la mesure où l'essentiel de la dette de l'État est émise par adjudication. La syndication constitue néanmoins le vecteur d'émission des produits innovants ou des titres de très longue durée, et apporte de la flexibilité en période de crise.
Par la syndication, le rapporteur s'est intéressé à de nombreuses questions touchant à la gestion de la dette publique, des relations avec les spécialistes en valeur du Trésor, partenaires de l'AFT, aux comportements des acteurs de marché, en passant par le cantonnement et l'isolement de la dette covid.

Les propositions visant à allonger très significativement la maturité de la dette française afin de tirer profit d'un contexte de taux très favorable, à créer de nouvelles obligations thématiques ou encore à isoler la dette sont autant d'impasses, qui reposent en partie sur une compréhension biaisée des mécanismes de gestion de la dette publique.

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Sommaire

AVANT-PROPOS
L’ESSENTIEL

PREMIÈRE PARTIE - LA SYNDICATION, UNE TECHNIQUE MINORITAIRE MAIS INDISPENSABLE POUR PLACER LA DETTE DE L’ÉTAT

I. LA SYNDICATION, UNE TECHNIQUE D’ÉMISSION DE TITRES MINORITAIRE QUI SE DISTINGUE PAR UN ÉCHANGE DIRECT ENTRE L’ÉMETTEUR ET LES INVESTISSEURS FINAUX
A. LA SYNDICATION CORRESPOND À UN ENGAGEMENT PRÉCIS ENTRE L’AGENCE FRANCE TRÉSOR ET LES SPÉCIALISTES EN VALEUR DU TRÉSOR, REGROUPÉS EN UN SYNDICAT
1. Les deux techniques d’émission de la dette publique : l’adjudication et la syndication
2. Un cadre juridique commun
3. Principes et fonctionnement d’une syndication

B. AUPARAVANT MAJORITAIRES, LES SYNDICATIONS SONT DEVENUES MINORITAIRES POUR L’ÉMISSION DES TITRES DE LA DETTE DE L’ÉTAT À COMPTER DES ANNÉES 1980
1. Les adjudications, une technique privilégiée par les grands émetteurs souverains
2. Les syndications, une technique privilégiée par les agences publiques et par des émetteurs souverains plus modestes


II. LA SYNDICATION, UNE TECHNIQUE D’ÉMISSION PERTINENTE POUR LE LANCEMENT DE PRODUITS INNOVANTS ET DE TITRES SUR LES SEGMENTS MOINS PROFONDS DE MARCHÉ, MAIS ÉGALEMENT MOBILISÉE POUR RÉPONDRE À LA CRISE
A. EN SITUATION ORDINAIRE, DEUX TYPES DE PRODUITS JUSTIFIENT D’AVOIR RECOURS À UNE SYNDICATION
1. Les syndications, pour lancer des produits innovants ou des titres de maturité très élevée
2. Les avantages de la syndication pour ces produits

B. LA CRISE SANITAIRE ET ÉCONOMIQUE A CONDUIT PLUSIEURS PAYSEUROPÉENS À RECOURIR DAVANTAGE À LA SYNDICATION
1. Émettre rapidement et de manière sécurisée des volumes élevés
2. 2021, vers une normalisation ?
3. NextGenerationEU : un mélange d’adjudications et de syndications

SECONDE PARTIE - LES PRODUITS ÉMIS PAR SYNDICATION NE PEUVENT CONSTITUER UNE SOLUTION « MIRACLE » À LA HAUSSE DE LA DETTE PUBLIQUE

I. LA SYNDICATION, UNE TECHNIQUE D’ÉMISSION QUI DOIT RESTER MINORITAIRE ET RÉSERVÉE AU LANCEMENT DE PRODUITS INNOVANTS OU DE TITRES DE TRÈS LONG-TERME
A. PLUS ADAPTÉES POUR LANCER DES PRODUITS PARTICULIERS, LES SYNDICATIONS REPRÉSENTENT TOUTEFOIS UNE SOURCE D’INCERTITUDES ET DE CONTRAINTES PLUS FORTES QUE LES ADJUDICATIONS
1. Un rapport de force et une négociation en situation d’informations imparfaites et incomplètes
2. Une prime d’émission pour les investisseurs
3. L’absence d’un calendrier prédéterminé
4. Des opérations chronophages
5. Les adjudications, un processus éprouvé qui demeure le plus adapté pour la très grande majorité des émissions françaises

B. LA RÉMUNÉRATION DES SPÉCIALISTES EN VALEUR DU TRÉSOR DANS LE CADRE DES SYNDICATIONS EST ADAPTÉE À LEUR RÔLE ET DOIT TENIRCOMPTE DES AVANTAGES QUI DEMEURENT ATTACHÉS À CE STATUT
1. Les syndications, une procédure d’émission rémunérée
2. Les surenchères, un renchérissement du coût des adjudications pour les spécialistes en valeur du Trésor
3. Un statut qui demeure profitable


II. LES ÉMISSIONS DE TRÈS LONG TERME ET DE PRODUITS INNOVANTS, PAR LE BIAIS DES SYNDICATIONS, NE PEUVENT ÊTRE CONSIDÉRÉES COMME UN REMÈDE À LA HAUSSE DE L’ENDETTEMENT PUBLIC
A. ALLONGER LA MATURITÉ DE LA DETTE POUR PROFITER DES TAUX FAIBLES À TRÈS LONG TERME RISQUERAIT DE NUIRE À LA LIQUIDITÉ ET À LA QUALITÉ DE LA DETTE FRANÇAISE
1. Une maturité de dette dans la moyenne européenne
2. Le phénomène de surenchère et la déformation des livres d’ordres
3. Une volatilité de la demande de titres de maturité très élevée

B. CRÉER DE NOUVELLES OBLIGATIONS « THÉMATIQUES » SE HEURTE À DES CONTRAINTES QUI RISQUERAIENT DE NEUTRALISER LES AVANTAGES ATTENDUS DU LANCEMENT DE CES PRODUITS INNOVANTS
1. Un raisonnement inspiré du succès des OAT vertes
2. L’émission de nouvelles obligations thématiques, un bilan coûts/avantages difficile à évaluer
3. Une impasse pour traiter la "dette covid "

LEXIQUE
EXAMEN EN COMMISSION
LISTE DES DÉPLACEMENTS
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

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Fiche technique

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 81 pages

Édité par : Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

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