Rapport sur les autorités administratives indépendantes - Tome I : rapport

Date de remise :

Auteur(s) : Patrice Gélard

Auteur(s) moral(aux) : Office parlementaire pour l'évaluation de la législation Sénat Assemblée nationale

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Présentation

Ce rapport dresse un bilan des 39 autorités administratives indépendantes (dont la liste se trouve au début du rapport), dont le rôle est d'organiser l'exercice de missions de service public spécifiques. Il estime nécessaire de rationaliser ce système des AAI, d'en contrôler la multiplication, d'en harmoniser certaines règles de fonctionnement et de renforcer les garanties d'indépendance et de contrôle démocratique. Il formule trente recommandations pour en améliorer le fonctionnement. Les annexes du rapport sont disponibles dans un tome II.

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Sommaire

 TOME I - RAPPORT
 EXAMEN DU RAPPORT PAR L’OFFICE
 SAISINE ET PROCÉDURE AU SEIN DE L’OFFICE
 INTRODUCTION

I. LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES : LES VERTUS DE LA SOUPLESSE, LE RÈGNE DE LA DIVERSITÉ

A. LE DÉVELOPPEMENT D’UN MODÈLE SOUPLE ET AMBIGU POUR ASSURER DE NOUVELLES MISSIONS DE L’ETAT
 1. Un mouvement pragmatique, commun à la plupart des démocraties
 a) Les mouvements successifs de création des AAI
 b) Des entités souvent dépourvues de définition officielle
 2. Les motifs de création des AAI
 3. Les conséquences inhérentes à la création des AAI : un risque de défiance envers les structures traditionnelles de l’Etat
 4. L’ambiguïté fondamentale des AAI

 B. L’IDENTIFICATION D’UNE CATÉGORIE DE FAIT : INVENTAIRE ET TYPOLOGIE DES AAI
 1. Synthèse de la notion d’autorité administrative indépendante
 2. Inventaire des autorités administratives indépendantes
 3. Typologie des autorités administratives indépendantes

 C. LA COMPOSITION ET LES POUVOIRS DES AAI
 1. Des règles de composition hétéroclites
 a) Des collèges aux dimensions variables
 b) Les modes de désignation
 c) Le président du collège
 2. Des pouvoirs enlevés à l’Etat traditionnel
 a) Le pouvoir de savoir et le magistère d’influence
 b) Le pouvoir réglementaire des AAI
 c) Les pouvoirs de sanction des AAI
 d) Les compléments et alternatives aux pouvoirs de sanction

II. LA NÉCESSAIRE RATIONALISATION DU SYSTÈME FRANÇAIS DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

A. ASSURER LA COHÉRENCE D’UNE NOTION EN COURS D’ÉVOLUTION
 1. Le rythme de création des AAI par le législateur : en moyenne plus d’une autorité nouvelle chaque année
 2. L’affirmation de la compétence législative concernant la création des AAI
 3. L’apparition des autorités publiques indépendantes
 a) Le succès rapide d’une nouvelle catégorie
 b) Des autorités publiques indépendantes aux contours différents
 c) Avantages et inconvénients de la personnalité morale

 B. CONTRÔLER LA MULTIPLICATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES
 1. Regrouper les AAI intervenant dans des secteurs connexes ?
 2. Coordonner l’activité des AAI : l’interrégulation et la mutualisation des moyens
 3. Favoriser l’interrégulation à l’échelle européenne
 a) Le secteur de la concurrence : la mise en réseau des autorités nationales, coordonnée par la Commission européenne
 b) Le processus dit « Lamfalussy » dans le domaine de la régulation financière
 c) L’organisation des AAI et de leurs homologues au sein de groupes de travail à l’échelle européenne

 C. HARMONISER CERTAINES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES
 1. Les éléments unifiables du régime des AAI
 2. Les modalités de saisine des AAI
 a) Envisager l’extension de l’auto-saisine
 b) Ouvrir plus largement la saisine des AAI
 c) Généraliser les possibilités de saisine pour avis symétriques
 3. Les relations entre les AAI et les juridictions

III. LE RENFORCEMENT DES GARANTIES D’INDÉPENDANCE ET DU CONTRÔLE DÉMOCRATIQUE

A. RENFORCER L’INDÉPENDANCE FONCTIONNELLE DES AAI
 1. L’autonomie de gestion budgétaire des AAI
 2. L’adéquation des moyens de chaque autorité à ses missions
 a) L’adaptation des moyens financiers aux missions des AAI
 b) La pertinence des moyens humains et l’autonomie de recrutement
 3. La place des autorités administratives indépendantes dans la nouvelle architecture
 budgétaire
 4. Les voies d’une meilleure prise en compte des AAI dans l’architecture budgétaire
 a) Les voies déjà explorées
 b) Les réticences des petites AAI
 c) Les propositions de l’Office

 B. CONFORTER L’INDÉPENDANCE DES MEMBRES ET DES SERVICES
 1. La collégialité, l’irrévocabilité et la durée des mandats
 a) La collégialité
 b) L’irrévocabilité et la durée des mandats
 2. Le régime des incompatibilités et l’exigence de compétence
 a) Les incompatibilités et les règles de déport
 b) L’exigence de compétence
 c) Les conditions de reconversion à la fin du mandat
 3. L’indépendance des cadres des services techniques

 C. UTILISER DAVANTAGE LES OUTILS DU CONTRÔLE DÉMOCRATIQUE
 1. La question du contrôle démocratique des AAI
 2. Le rapport annuel, support du contrôle démocratique des AAI
 a) Harmoniser les conditions de remise du rapport annuel au Parlement
 b) Faire du rapport annuel un véritable outil d’information du Parlement
 c) Organiser l’audition des AAI après la publication de leur rapport annuel
 3. Les outils de la LOLF et le temps de la discussion budgétaire
 a) Utiliser les outils de mesure de la performance
 b) Utiliser pleinement le temps de la discussion budgétaire

CONCLUSION

 ANNEXE I EXTRAITS DU CAHIER DES CLAUSES PARTICULIÈRES DU MARCHÉ PUBLIC RELATIF À DEUX ÉTUDES TENDANT À DRESSER LE BILAN DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

 ANNEXE II LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEURS

 TOME II

LIGNES DIRECTRICES DU BILAN DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES
 INTRODUCTION METHODOLOGIQUE

CHAPITRE I : CONDITIONS DE CRÉATION ET COEXISTENCE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

SECTION 1 : LES CONDITIONS DE CRÉATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

 1. Raisons et circonstances de création des autorités administratives indépendantes
 2. Qui peut créer des autorités administratives indépendantes ?
 3. Perspective d’un cadre général pour les autorités administratives indépendantes

 SECTION 2 : LES CONDITIONS DE COEXISTENCE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

 1. Difficultés suscitées par les articulations de compétences entre les autorités administratives indépendantes
 2. Perspective d’association et de regroupement des autorités administratives indépendantes
 3. Perspectives europennes

CHAPITRE II : ÉVOLUTION DE LA NOTION D’AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

SECTION 3 : LES SPÉCIFICITES DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES PAR RAPPORT À L’ADMINISTRATION TRADITIONNELLE

 1. L’hypothèse des autorités administratives indépendantes en rupture avec l’administration traditionnelle
 2. L’hypothèse des autorités administratives indépendantes comme bastion avance de l’administration traditionnelle

 SECTION 4 : LES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES ET LA PERSPECTIVE DE LA PERSONNALITÉ MORALE

 1. Les autorités publiques indépendantes, nées de l’attribution de la personnalité morale
 2. Les revers attachés à la personnalité morale

 SECTION 5 : LA PERSPECTIVE DE RECONSTRUCTION DE LA NOTION D’AUTORITÉ ADMINISTRATIVE INDÉPENDANTE : EXERCICE DE SUMMA DIVISIO

1. L’intérêt de construire une summa divisio entre les autorités administratives indépendantes
 2. Les divisions disponibles pour diviser et unifier les autorités administratives indépendantes

CHAPITRE III : INDÉPENDANCE DES MEMBRES ET PERTINENCE DES MOYENS HUMAINS

SECTION 6 : GARANTIE D’INDÉPENDANCE DES MEMBRES

 1. Synthèse des diverses garanties d’indépendance des membres des autorités administratives indépendantes
 2. Evaluation des garanties d’indépendance des membres des autorités administratives indépendantes
 3. Propositions visant à conforter l’indépendance des membres des autorités administratives indépendantes

 SECTION 7 : PERTINENCE DES MOYENS HUMAINS DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

 1. Pertinence des moyens humains des autorités administratives indépendantes par rapportà leurs missions
 2. Autonomie des autorités administratives indépendantes pour le recrutement et la gestion de leurs personnels

CHAPITRE IV : LES POUVOIRS DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

SECTION 8 : ADÉQUATION DES POUVOIRS AUX MISSIONS

 1. La conception des pouvoirs à partir des missions
 2. Le dessin des pouvoirs ajustés aux missions

 SECTION 9 : L’EXERCICE ADEQUAT DES MISSIONS

 1. Les garanties dans la façon de faire
 2. Les garanties dans ce qui est décidé
 3. L’ascendant de la convention européenne des droits de l’homme

CHAPITRE V : MODALITES DE SAISINE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

SECTION 10 : SYNTHÈSE DES DIFFÉRENTS RÉGIMES DE SAISINE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

 1. L’auto-saisine
 2. La saisine désintéressée
 3. La saisine intéressée

 SECTION 11 : LES PERSPECTIVES D’ÉLARGISSEMENT DE LA SAISINE

 1. L’hypothèse de saisine universelle
 2. L’hypothèse de saisine par les associations

CHAPITRE VI : LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET LES JURIDICTIONS

SECTION 12 : BILAN DE LA COOPÉRATION ENTRE LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET LES JURIDICTIONS

 1. La coopération horizontale entre les autorités administratives indépendantes et les juridictions
 2. La coopération verticale entre les autorités administratives indépendantes et les juridictions

 SECTION 13 : L’INTERFÉRENCE DE L’ACTION DES JURIDICTIONS SUR L’ACTION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

 1. La concomitance des procédures propres aux autorités administratives indépendances et
 des procédures ordinaires devant les juridictions et les instances disciplinaires
 2. La clarification du contrôle juridictionnel des autorités administratives indépendantes

CHAPITRE VII : LES AUTORITES ADMINISTRATIVES, LE GOUVERNEMENT ET L’ADMINISTRATION

SECTION 14 : LA QUESTION DU POUVOIR RÉGLEMENTAIRE

 1. Recensement et bilan des autorités administratives indépendantes disposant d’un« pouvoir réglementaire »
 2. Les conflits de compétence dans l’exercice du pouvoir réglementaire entre les autorités administratives indépendantes et l’administration

 SECTION 15 : L’ÉTAT TRADITIONNEL APPUYÉ SUR LES AUTORITÉS, LES AUTORITÉS APPUYÉES SUR L’ÉTAT TRADITIONNEL

1. L’insertion de la considération des orientations de politique générale et des intérêts nationaux dans le fonctionnement des autorités administratives indépendantes
 2. L’usage des services de l’état par les autorités administratives indépendantes dans l’exercice de leurs missions

CHAPITRE VIII : LES MOYENS FINANCIERS ET LA PLACE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES DANS L’ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT

SECTION 16 : L’ADAPTATION DES MOYENS FINANCIERS À L’INDÉPENDANCE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES

1. Autonomie de gestion financière dont disposent les autorités administratives indépendantes
 2. Adéquation des moyens financiers des autorités administratives indépendantes à leur mission

 SECTION 17 : INDÉPENDANCE BUDGÉTAIRE ET INDÉPENDANCE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES

1. Incidence de l’insertion des autorités administratives indépendantes à la LOLF
 2. Perspective de réarticulation entre logique de la LOLF et préservation de l’indépendance des autorités administratives

CHAPITRE IX : LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET L’ÉVALUATION DE LEUR ACTIVITÉ

SECTION 18 : LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE EXERCÉ SUR LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

 1. L’allègement des procédures ordinaires de contrôle
 2. Bilan de la mise en œuvre des mécanismes du contrôle budgétaire dont dispose le
 Parlement
 3. Bilan du contrôle a posteriori exercé par la Cour des comptes

 SECTION 19 : LE SUIVI DE L’ACTIVITÉ DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES : LA REDDITION DE COMPTES

 1. Mesure des comptes que les autorités administratives indépendantes doivent rendre
 2. Bilan des moyens utilisés par les autorités administratives indépendantes pour rendre
 compte de leur activité
 3. Voies et moyens d’un meilleur suivi de l’activité des autorités administratives
 indépendantes

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR MME MARIE-ANNE FRISON-ROCHE

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Fiche technique

Autre titre : Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié (Tome 1 : Rapport)

Type de document : Rapport parlementaire

Pagination : 585 pages

Édité par : Assemblée nationale : Sénat

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